Toen het Verkenningenproject in 2008 gepresenteerd werd, waarschuwde toenmalig minister Bos van Financiën (PvdA) naar nu blijkt terecht, tegen verhoging van het defensiebudget.
Voormalig minister Zalm werd voorzitter van de klankbordgroep, die het project moest begeleiden, waarschijnlijk omdat hij de reputatie bezat van iemand die op de centen zou passen, door een behoudend financieel defensiebeleid. Welnu, dat is inmiddels een misverstand gebleken. Bij de presentatie van het slotrapport waarschuwde hij tegen bezuinigingen tot 20%: Dit “staat al snel op gespannen voet met het uitoefenen van de grondwettelijke taken”. (1)
Daarmee gaf hij de kritiek op bezuinigen weer die in het rapport is ingebouwd. Het Verkenningenproject werd uitgevoerd onder regie van een interdepartementale projectgroep bestaande uit ambtenaren afkomstig uit de ministeries van Defensie, Binnenlandse en Buitenlandse Zaken en Financiën. Het had als doel om een inschatting te maken van toekomstige ontwikkelingen en de bijbehorende dreigingen in de wereld van de 21e eeuw, en op
grond van rationele overwegingen te komen tot het soort krijgsmacht noodzakelijk om die dreigingen op te vangen. Maar de presentatie van Zalm maakte duidelijk dat er sprake was van een vooronderstelling: namelijk zo weinig mogelijk bezuinigen op het militaire apparaat.
Dit standpunt vloeide voort uit de opzet van het Verkenningen-rapport. Het beschrijft op een verdienstelijke manier mogelijke ontwikkelingen in de wereldpolitiek. Vervolgens wordt een ‘vertaalslag’ gemaakt: welk soort leger is nodig voor welke dreiging? Welk leger hoort bij welke toekomst, gegeven de drie basiselementen van het Nederlandse defensiebeleid: hulp bij binnenlandse crises, bescherming Nederland en handhaving internationale rechtsorde? Het is de laatste stap die het werkelijke probleem vormt: de brug, als het ware, tussen de lange en middellange termijn ontwikkelingen en de hedendaagse samenstelling van de krijgsmacht. De reden daarvoor is evident: het analyseren van zulke problemen in het kader van één kabinetsperiode betekent dat men met de defensiepolitiek van de zittende regering te maken krijgt. Dat betekent op zijn beurt dat verkiezingen (die nu ook hebben plaatsgevonden) zeer relevant worden evenals de toekenning van middelen aan de hedendaagse krijgsmacht via de defensiebegroting. Daarmee gaat het gewicht van het verleden ook een zeer belangrijke rol spelen. De krijgsmacht is immers een ‘reëel existerend’ instituut, compleet met een omvangrijk lobby apparaat dat zijn vaardigheid heeft getoond bij het verkopen van het JSF-programma en de Afghanistan-oorlog aan het Nederlandse publiek. Het reduceren van de omvang van de krijgsmacht en vooral, het beperken van het ambitieniveau, is niet eenvoudig, gegeven haar belang bij de uitvoering van bestaande plannen. En ook niet onbelangrijk: de invloed van een grootscheepse contraguerrillaoorlog in centraal-Azië waarin dat leger verwikkeld is.
Het Verkenningenproces werd niet alleen intern gevoerd. Op pagina 10 van het rapport wordt een reeks binnenlandse en buitenlandse instituties en deskundigen opgenoemd waaraan advies is gevraagd. Ze werden geraadpleegd in verband met hun visie op de internationale politiek De meesten daarvan hanteerden een geopolitieke visie op de wereld, die militaire macht vanzelfsprekend aanvaarden als een belangrijk instrument in de internationale machtsverhoudingen. Deze machtsverhoudingen zijn aan het verschuiven en nieuwe factoren zoals klimaatverandering, desintegrerende staten en nieuwe regionale machten zijn ook van belang. De door hen gepresenteerde analyses fungeerden als een soort raamwerk waaromheen de toekomst werd voorspeld en de mogelijke dreigingen voor Nederland die daaruit zouden voortvloeien. Daarbinnen zou de toekomstige krijgsmacht straks moeten opereren en dus alvast moeten worden omgebouwd met het oog op die toekomstige dreigingen.
Verkenningen: vertaling van de scenario’s
De presentatie van de Verkenningen op 29 maart 2010 vond plaats vlak voor die van de bezuinigingsvoorstellen voor defensie (1 april 2010). Het ligt voor de hand dat er overleg is gewest tussen de betrokkenen. Die interactie maakt het rapport interessant omdat het de ideologische basis vormt voor de praktische toekomstplannen van Defensie. Daarbij wordt vermoedelijk ook gekeken naar het NAVO Strategisch Concept, dat in november op een NAVO-top in Lissabon zal worden aangenomen. Te verwachten valt dat dat de noodzaak voor een krijgsmacht, in staat om interventieoorlogen te voeren, zal benadrukken. Het in mei verschenen experts’ rapport van de Commissie Albright, een leidraad voor het definitieve Strategisch Concept, wijst daar zeker op. Onder het kopje Guidelines for Missions Outside Alliance Borders staat:
“Accordingly, the Strategic Concept should include a clear statement of defence priorities. These begin with the ability to defend Alliance territory, but include the capacity to undertake demanding missions at strategic distance, help shape the international security landscape, and respond to unpredictable contingencies when and where that is required.” (2)
De deelname van Shell-topman Van der Veer suggereert dat ook de energiebelangen niet uit het oog worden verloren. De combinatie van de Verkenningen en het Strategisch Concept zal, samen met een vermoedelijk rechts Nederlands defensiebeleid, geen al te strenge bezuinigingen toelaten. Ingebouwd in zowel het Verkenningentraject als het NAVO Strategisch Concept is het vaststellen van de zienswijze dat de ‘juiste’ weg bestaat uit niet bezuinigen en zelfs uitbreiding van de krijgsmacht. Iedereen die geen heil ziet in militaire oplossingen voor de wereldproblemen wordt bij voorbaat negatief afgeschilderd.
Ingebouwd in de opzet van ‘Verkenningen’ is de nadruk op toekomstverwachtingen die negatief zijn (het wordt een gevaarlijke wereld). Dit wordt beschreven in het eerste deel van het rapport, dat bestaat uit een uitvoerige opsomming van mogelijke toekomstscenario’s. Dat zijn de dreigingen en gevaren die horen bij bepaalde prognoses – een unipolaire, of gefragmenteerde of multipolaire wereld. Elk plan voor Defensie moet beoordeeld worden met het oog op die toekomst. Wat kan het Nederlandse leger bijdragen aan het verminderen van die gevaren in die toekomstige en deels onbekende wereld? In het tweede deel worden vier antwoorden op die vraag gegeven: vier soorten toekomstige krijgsmacht, samengesteld op grond van toekomstverwachtingen en korte termijn politieke doelen. Die zijn:
a. Beschermen (van Nederland/NAVO)
b. Interveniëren (invasies overal ter wereld)
c. Stabilisatie (o.a. vredesoperaties)
d. Veelzijdig (alles kunnen, zoals nu)
Voor elk van vier soorten toekomstige krijgsmacht worden de gevolgen beschreven per krijgsmachtonderdeel voor landmacht, luchtmacht, marine en marechaussee. In elke opzet bestaan drie varianten: 1,5 miljard meer of minder uitgeven, of gelijk blijven – een totaal van 12 modellen. De vier ‘min’-varianten krijgen een speciale behandeling, in een geel kader. (3) Dat wil zeggen: de negatieve gevolgen van bezuinigingen worden extra benadrukt. De belangrijkste politieke vragen voor de korte termijn politiek staan op pagina 310, als volgt:
Vijf strategische vragen voor de politiek
Politieke besluiten over de toekomst van de krijgsmacht moeten bovenal berusten op een integrale afweging waarin de belangen en de doelstellingen van het Koninkrijk voorop staan. Bij deze afweging doen zich voor de politiek de hieronder gestelde vijf strategische vragen voor:
1.Welke militaire bijdrage wil Nederland in internationaal verband en ten opzichte van andere landen leveren? Wat willen we in de wereld betekenen? Voor welke belangen en waarden staan we pal? Wie zijn we?
2.Welke defensie-inspanning is nodig of wenselijk in het licht van de omgevingsanalyse van de Verkenningen? Hoe gaan we om met de fundamentele onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen?
3.Welke balans moet worden getroffen tussen de bescherming en zo nodig verdediging van het eigen en het bondgenootschappelijke grondgebied en het optreden bij de bron van bedreigingen van onze veiligheid (al dan niet ter bevordering van de internationale rechtsorde)?
4.Welke bijdrage moet de krijgsmacht binnen de landsgrenzen leveren aan de veiligheid van onze samenleving in het licht van de groeiende kwetsbaarheid voor maatschappelijke ontwrichting?
5.Welke afhankelijkheden van andere landen kan Nederland op veiligheids- en defensiegebied aanvaarden? Tot welk punt willen we onze autonomie behouden?
Deze vragen definiëren ook wat we volgens de schrijvers belangrijk horen te vinden. Het gaat hier om zaken zoals Nederlands positie in de wereld, wat is de omgevingsanalyse, balans tussen inzet nationaal en elders, rol van krijgsmacht voor de eigen veiligheid, hoe is de afhankelijkheid van andere landen?
Zo’n probleemstelling verraadt ook de beperkingen van de hele Verkenningenexercitie. Veiligheid wordt strikt gezien als een militaire aangelegenheid. Buitengesloten worden internationale diplomatie, economische verhoudingen en de rol die de eigen economische overheersing in de wereld speelt in het creëren van conflicten. De zeer vaak gebruikte veiligheidsredenering (je moet in staat zijn om daarginds oorlog te voeren, anders zullen we hier moeten vechten) wordt nergens omgekeerd: het feit dat wij daarginds vechten, kan de wereld juist onveiliger maken – we halen dan de problemen hier naar toe en stabiliseren niets.
Deze tunnelvisie van de schrijvers van het rapport heeft tot gevolg dat gedeelde veiligheid, alles wat niet-militair is, buiten het analyseraam wordt gezet. Anders gezegd: als je een hamer hebt, dan ben je geneigd om alle problemen als spijkers te zien. Dit is het belangrijkste gebrek van de hele exercitie. Een gebrek dat vanzelfsprekend leidt naar ‘oplossingen’ waarin militaire macht en middelen een centrale rol spelen.
In een annex wordt een beoordelingskader neergezet – de gevolgen van het kiezen voor een van de 12 varianten. (4) In dit diagram wordt aanschouwelijk wat de schrijvers beschouwen als essentiële politieke criteria (in de verticale kolom, verdeeld in politiek-strategisch en militair operationeel). Daar worden de eerder geschetste toekomstscenario’s verlaten: het gaat hier vooral om criteria die van belang zijn voor de huidige politiek, voor de komende bezuinigingsronde en vanzelfsprekend de verkiezingen. Bijvoorbeeld zaken als de internationale positie van Nederland, de invloed op militaire besluitvorming (daarmee wordt ongetwijfeld bedoeld de internationale, vooral Amerikaanse of wellicht EU-besluitvorming door Frankrijk/Duitsland) en Nederlandse veiligheidsbelangen. Volgens deze en andere criteria wordt bezuinigen op de krijgsmacht gedefinieerd als negatief – aangegeven door veel rood (zie diagram) in de ‘min’-varianten (anderhalf miljard bezuinigen), terwijl het meeste groen zit in de plus varianten (anderhalf miljard erbij), en dan vooral bij de plus versie van ‘veelzijdige inzet’ variant D. Ook de stabilisatie variant C (waar de VN-operaties bij zitten) wordt overwegend positief beoordeeld als men bereid is om meer geld uit te geven.
Kritische noten
Het proces waarbij het Verkenningen rapport tot stand kwam was erop gericht om onder Nederlandse deskundigen een brede consensus te creëren. Van belang daarbij was niet zozeer instemming met één van de geboden scenario’s, als wel aanvaarding van het onderliggende wereldbeeld. Dit dwingt tot aanvaarding van de noodzaak om problemen te benaderen met militaire oplossingen. Gezien de opdracht van het project is dat logisch. Maar niet vanuit een bredere visie op de internationale wereldpolitiek, die kort kan worden samengevat als: de enige echte veiligheid is gedeelde veiligheid. Anders gezegd: diplomatieke, economische juridische maatregelen zijn minstens zo belangrijk om een probleem op te lossen.
Daarbij speelt de aanvaarding van het Orwelliaanse gebruik van het begrip ‘vrede’ een cruciale rol. Woorden zijn belangrijk. Orwell schreef er al over in zijn toekomstroman ‘1984’ geschreven in 1948: het ministerie van oorlog werd het ministerie van vrede. Het rapport heeft het over ‘vredesoperaties’, terwijl die in feite oorlogen zijn. Dat is misschien een gevolg van de toenemende invloed van ‘media operations’ uitgevoerd door de afdeling voorlichting van het ministerie van defensie. Volgens deze tak van de propaganda, die vanzelfsprekend het thuisfront als een tweede front in een oorlog beschouwd, is de eigen bevolking – indien het zich verzet tegen buitenlandse expedities – onderdeel van het op te lossen probleem.
Vanuit pacifistisch oogpunt zou worden gesteld dat de komende internationale problemen alleen op een geweldloze manier kunnen worden benaderd. De conclusie daarvan is vanzelfsprekend afschaffing van het leger.
Dat is geen geringe zaak, en niet alleen vanwege het werkgelegenheidsargument. Het instituut is immers het product van honderden jaren institutionele en technologische ontwikkeling. Als het weg is, kan het onmogelijk weer worden opgebouwd in een paar maanden (er van uitgaand dat je dat zou willen doen, bijvoorbeeld omdat er een crisis wordt verwacht).
Het is dus ook geen optie om de krijgsmacht grotendeels af te schaffen en te verklaren dat die wel weer wordt opgebouwd als die nodig is. Als je eenmaal de noodzaak van een leger aanvaardt, dan volgt logischerwijs de vraag welk leger, en wat daarvan de taak moet zijn. Voor zo’n debat zijn de Verkenningen zinvol, al was het maar om vast te stellen wat je niet wil, wat de plaats is van de krijgsmacht in die internationale politiek.
Een andere vaak genoemde oplossing is die van de internationale taakverdeling. Daarbij kan Nederland zich specialiseren in bepaalde taken in Europees of NAVO-verband. Dat is in feite een pleidooi voor een Europees supranationaal leger, instrument van een Europese buitenlandse politiek. Anders gezegd, het versnelt het opgeven van de nationale soevereiniteit. Alleen de federale ondersteuners van het Europa project zullen zo een ontwikkeling toejuichen. Het is opvallend dat ‘Verkenningen’ zich in zijn uitgewerkte opties beperkt tot een nationaal leger en internationale taakverdeling en de mogelijke bezuinigingen wel noemt maar bewust niet bestudeert. (5)
Verkenningen en heroverwegen – mag het een onsje minder zijn?
De financiële data die bij elke verkenningen variant van het toekomstig leger horen, zijn van cruciaal belang. Welke keuze ook gemaakt wordt, hij zal toch terugkomen in de defensiebegroting en het korte termijn beleid. Maar in het rapport worden alleen ruwe schattingen gegeven die horen bij een bepaalde samenstelling van de krijgsmacht, gekoppeld aan een specifieke interventiecapaciteit. Bijvoorbeeld X bataljons infanterie en Y fregatten met Z vliegtuigen voor een missie van bijvoorbeeld een jaar, met aflossing. Deze keuzes worden gedaan binnen een vast financieel en inflexibel stramien: anderhalf miljard meer uitgeven tegenover anderhalf miljard minder of gelijk blijven. Het gevolg is dat meer verfijnde en beargumenteerde keuzes op basis van dit rapport niet mogelijk zijn.
Zoals eerder aangestipt, was onder druk van de economische crisis dit voorjaar een tweede rapport in de maak: de ‘Brede heroverwegingen’; een theoretische exercitie van ambtenaren van financiën die bezuinigingen bedachten voor alle beleidsterreinen, waaronder defensie. Deze heroverwegingen verschenen bijna tegelijk met de Verkenningen. Hoewel er wel wordt verwezen naar de ‘varianten’ van het eerdere rapport, worden ze bij de heroverwegingen aangevuld met meer opties:
– Meerzijdig beperkt: beperkte bijdragen aan interventie en stabilisatie operaties
– Beperken internationale interventies – grensbewaking, piraterij, migratiestromen
– Specifieke kwaliteiten: taakconcentratie op lucht- en maritiem optreden
De ambtenaren van financiën waren niet gehinderd door toekomstscenario’s en hebben voor elke optie een gedetailleerd overzicht gegeven van de samenstelling van de krijgsmacht die bij elke variant hoort. Nog belangrijker: door toevoeging van een groslijst maatregelen (6) werd het mogelijk om een gedetailleerde inschatting te maken van de financiële gevolgen van voorgestelde reducties op specifieke wapensystemen. Zo is het mogelijk om, met het nodige voorbehoud, ook andere varianten op te stellen, die verder gaan dan de voorgestelde. (7)
Defensief en offensief – een interventieleger?
Vanouds woedt er een discussie binnen de anti-oorlogsbeweging of het mogelijk is om zoiets als een ‘defensief’ leger op te stellen. Dat zou immers een pragmatische keuze mogelijk maken voor een bepaalde samenstelling van de krijgsmacht. De ervaring van de afgelopen twintig jaar leert echter dat het onderscheid niet veel te betekenen heeft. De inzet van mijnenvegers om een invasie mogelijk te maken maakt dit duidelijk. Of een antiraketsysteem dat een marine-invasiemacht beveiligt. Hieruit blijkt dat de besluitvorming over de inzet van het leger, in Nederland de grondwettelijke artikel 100 procedure, van groter belang is. Maar dat sluit niet uit dat militairen worden ingezet onder valse voorwendsels: een recent voorbeeld was de inzet van het marine fregat Van Nes bij escortetaken in de Perzische Golf in het kader van Operation Enduring Freedom (waar de Kamer mee had ingestemd) terwijl de geëscorteerde schepen druk bezig waren met Operation Iraqi Freedom– de illegale invasie van Irak, een militaire inzet waar de regering geen toestemming voor had. (8)
Het is wel mogelijk om het aantal wapensystemen, geschikt voor zware missies (in het ‘hoog geweldsspectrum’) te beperken. Dat wil zeggen het aantal aanvalsvliegtuigen, artillerie en tanks sterk in te perken. (9)
Dat is geenszins een garantie tegen deelname aan aanvalsoorlogen, maar beperkt wel de opties. Het ministerie van Defensie heeft immers bewezen dat het graag over de rand van het toegestane opereert. Het is van groot belang om deze bereidheid in te perken. Daarvoor is politieke controle op de legertop van cruciaal belang. Ooit zou de vroegere PvdA-minister van Defensie Vredeling hebben verklaard dat als een generaal zich zou onttrekken aan het politieke gezag, hij op staande voet zou worden ontslagen. Een toekomstige minister van defensie moet daar ook toe bereid zijn in deze snel militariserende wereld.
Noten:
1 Trouw 29032010.
2 P 32-33; NATO 2020: assured security; dynamic engagement; analysis and recommendations of the group of experts on a new strategic concept for NATO 17 MAY 2010.
3 Zie Eindrapport Verkenningen pag.237, 255, 273, 296.
4 Verkenningen, pag.311.
5 Zie Verkenningen pag.308 onder nr.5, betreffende taakspecialisatie.
6 Rapport brede heroverwegingen bijlage 4, p.79.
7 Zie bijvoorbeeld: Op de plaats rust! – De SP visie op het leger Harry van Bommel, Remi Poppe pag. 12-15 Carré 5/6 2010.
8 Rapport commissie van onderzoek besluitvorming Irak (commissie Davids) januari 2010, pag. 376, voor aanvulling: uitzending radio onderzoeksprogramma Argos 05062010.
9 zie het SP-voorstel in het tijdschrift Carré, noot 7.
Spanning