Volgens prominente Amerikaanse politici is nucleaire ontwapening geen luxe, maar noodzaak.
Ze schreven een pleidooi voor concrete stappen. (1) Met die boodschap zullen velen het in principe eens zijn. De vraag is alleen welke weg gevolgd moet worden. Er zijn immers nog steeds duizenden kernwapens operationeel en het vreedzame gebruik van de nucleaire technologie, waar de ondertekenaars voorstander van zijn, vormt op zich zelf al een proliferatiegevaar. Dat blijkt uit de moeizame onderhandelingen over het nucleaire verdrag tussen India en de Verenigde Staten, dat het India mogelijk moet maken zijn nucleaire industrie verder te ontwikkelen, terwijl tegelijkertijd géén steun wordt gegeven aan de nucleaire strijdkrachten van dat land. Een moeilijk, zo niet onmogelijk doel.
Proliferatiegevaar
Het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) loopt gevaar. De laatste toetsingsconferentie, in 2005, liep uit op een mislukking; men kon het zelfs niet eens worden over de slotverklaring. De bijeenkomst mislukte omdat in laatste instantie de kernwapenstaten, door toedoen van de Amerikaanse unilaterale diplomatie, geen reële stappen in de richting van nucleaire ontwapening wilden zetten. Zelfs de steun voor een eerder aangenomen programma van zulke tussenstappen, de ‘13 steps‘, werd op losse schroeven gezet. Door die onwrikbaarheid werd de mogelijkheid getorpedeerd de afspraken over ontwapening en non-proliferatie op basis van een brede politieke consensus aan te scherpen.
Al lang vóór deze mislukkingen werd de inwerkingtreding van het alomvattende nucleaire teststopverdrag (uit 1996) verhinderd door de weigering van onder andere de Verenigde Staten en China het verdrag te ratificeren. Hier speelde hetzelfde wantrouwen tussen de kernwapenstaten en de rest van de wereld. In het NPV was immers geregeld dat de vijf erkende nucleaire mogendheden (China, Frankrijk, Rusland, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten) in overeenstemming met artikel VI van het verdrag serieuze stappen naar nucleaire ontwapening zouden doen. In werkelijkheid houden alle vijf vast aan substantiële nucleaire strijdkrachten. Dat stemt de niet-kernwapenstaten bijzonder ongelukkig. De meeste hebben zich immers aan de bepalingen van het verdrag gehouden, waarvan de belangrijkste was het afstand doen van de militaire toepassing van kernenergie. Daarop werd met wisselend succes toegezien door het al in de jaren ’50 ingestelde Internationaal Atoomenergie Agentschap (IAEA). Tegelijkertijd maakte men volop gebruik van artikel IV, dat de toegang tot nucleaire technologie garandeerde. Drie landen vielen steeds buiten het verdrag: India, Pakistan en Israël. Ze weigerden ondertekening en bouwden hun eigen kernwapens. Daar kwam NPV-lid Noord-Korea bij, dat in april 2003 uit het verdrag stapte. (2)
De risico’s van proliferatie van kernwapentechnologie hadden tot gevolg dat kernwapenstaten in ontwapeningsvoorstellen vooral deze gevaren gingen benadrukken. Hoe kon men verhinderen dat ondertekenaars van het verdrag alle noodzakelijke technologie aanschaften, het verdrag in overeenstemming met artikel X opzegden en hun eigen bom gingen bouwen? Vanouds was er in de nucleaire kwestie sprake van tegenstrijdigheid. Die was vanaf het begin aanwezig in het IAEA, opgericht om het gebruik van nucleaire technologie voor vreedzame doeleinden te bevorderen. Tegelijkertijd werd het geacht met inspecties te controleren of geleverde technologie niet voor militaire doeleinden werd gebruikt.
De opgestelde regels werden lang niet altijd nageleefd. Zo werd van alle drie informele kernwapenstaten (Israël, India en Pakistan) hun nucleaire industrie, die de basis vormde voor hun kernwapenarsenalen, ontwikkeld met behulp van geïndustrialiseerde landen. Het betrof hier officieel gesanctioneerde leveranties, zoals door Canada aan India, (3) en door Frankrijk en de Verenigde Staten aan Israël. (4) Bekender is het illegale werk van atoomspion Khan, die vanuit Nederland nucleaire kennis meenam naar Pakistan. (5)
Na afloop van de Koude Oorlog verschoof de nadruk van het internationale beleid van nucleaire ontwapening nog meer naar het verhinderen van verspreiding van technologie voor massavernietigingswapens. De regels voor inspectie door het IAEA werden vanwege ernstige gebreken aangescherpt met een ‘additioneel inspectieprotocol’ (dat nog lang niet overal wordt toegepast). Na 9/11 kwamen er ook verscherpte maatregelen tegen mogelijke proliferatie van massavernietigingswapens via zogeheten `niet-staatgebonden spelers’. In 2004 werd VN-Veiligheidsraadresolutie 1540 aangenomen om wetgeving tegen dergelijke proliferatie verplicht te stellen. (6)
De kernwapenstaten en hun bondgenoten namen nog verdergaande stappen, die niet door het ontwapeningsproces van de diverse internationale gremia tot stand waren gekomen. Nederland richtte zich op draagsystemen van wapens met een internationale Gedragscode tegen Ballistische Raketproliferatie (ICOC). (7) Deze trad eind 2002 in werking. De Amerikanen namen in 2003 het Proliferation Security Initiative — een informeel samenwerkingsverband van vooral westerse landen om technologie te onderscheppen die geschikt zou zijn voor massavernietigingswapens.
De Nuclear Suppliers Group (NSG), opgericht als antwoord op de Indiase atoomproef van 1974, is een samenwerkingsverband van alle landen die nucleaire technologie kunnen leveren. Daar werden regels opgesteld en lijsten aangelegd van technologie die onder strikte exportcontrole valt. Ze vergadert regelmatig om naleving van de regels te bespreken. (8)
De Verenigde Staten handelden daarnaast unilateraal, buiten de internationale wetgeving om. Kern van dit beleid was de Amerikaanse pre-emptive doctrine van 2002 (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction). (9) Deze doctrine legt de nadruk op preventieve oorlogvoering, eventueel met inzet van kernwapens, tegen landen die dreigen massavernietigingswapens te ontwikkelen. Daarmee werd de motivering ontwikkeld voor het voeren van aanvalsoorlogen, zoals in 2003 tegen Irak. Met deze stap werd de monopoliepositie van de gevestigde kernwapenstaten benadrukt. Bovendien gold voor een deel van de internationale verdragen dat ze vooral gedragen werden door de geïndustrialiseerde, meest westerse staten. Dat betekent dat uitvoering van deze afspraken al snel het karakter kreeg van een confrontatie tussen een nucleaire elite en de landen die afhankelijk zijn van hun nucleaire leveranties.
Het verdrag tussen de Verenigde Staten en India (‘123-verdrag’)
Een belangrijk en actueel voorbeeld van de problemen die samenhangen met de proliferatiekwestie, is het verdrag voor nucleaire samenwerking tussen de Verenigde Staten en India, waarover in 2005 een voorlopige overeenkomst tot stand kwam. In augustus 2007 ondertekenden de twee landen na intensieve onderhandelingen de definitieve overeenkomst voor samenwerking tussen de twee regeringen voor vreedzaam gebruik van kernenergie, het zgn. ‘123 Agreement‘. (10) Deze ondertekening markeerde het begin van een langdurig ratificatieproces, dat nog lang niet beëindigd is. Achtergrond hiervan is de uitzonderlijke nucleaire status van India: een de facto-kernwapenstaat, die niet als zodanig te boek staat. In de onderhandelingen over het NPV werden immers slechts die landen die per 1 januari 1967 in het bezit waren van kernwapens én een kernproef hadden gedaan, als kernwapenstaten gedefinieerd.
De niet-ondertekenaars die toch kernwapenstaat zijn (India, Pakistan en Israël) vallen dus in een schemergebied. India begon direct na zijn onafhankelijkheid in 1947 met de ontwikkeling van een eigen nucleaire industrie. Het beschikt sinds zijn eerste kernproef in 1974 over nucleaire slagkracht. Dat werd in 1998 bevestigd door een nieuwe reeks kernproeven. Binnen een paar weken voerde Pakistan ook kernproeven uit, wat een regionale kernwapenwedloop weerspiegelde.
Een permanent probleem voor India was de beperkte beschikking over nucleaire technologie en grondstoffen. De eigen voorraden nucleaire brandstof zijn niet voldoende voor handhaving van de kernwapenstrijdmacht en de geplande uitbreiding van de nucleaire industrie. Daartoe is invoer van zowel nucleaire technologie als brandstof noodzakelijk. Maar de levering is onderhavig aan strenge internationale regels. Daarop wordt toegezien door de NSG (11) waarvan alle producenten van nucleaire technologie lid zijn. Deze groepering, die haar besluiten over exportrichtlijnen met unanimiteit neemt, moet het verdrag tussen India en de Verenigde Staten goedkeuren. Dat kan alleen door aan dit verdrag een uitzonderingspositie toe te kennen, zoals Washington heeft verzocht. Daarvoor is echter een door India met het IAEA af te sluiten waarborgenovereenkomst noodzakelijk.
Als de NSG akkoord gaat, wordt een niet-ondertekenaar van het NPV in feite erkend als kernwapenstaat. Daarmee wordt ‘slecht gedrag’ beloond. Terwijl de rest van de wereld zich grotendeels houdt aan de NPV-bepalingen, wordt dan toegestaan dat een land dat het NPV afwees, ook nog eens zijn nucleaire industrie mag uitbreiden. Dat staat in schril contrast met de behandeling van bijvoorbeeld NPV-lid Iran, waarvan het nucleaire programma ter discussie staat vanwege verdenkingen over ontwikkeling van kernwapens.
Maar er is een praktischer argument tegen het ‘123-verdrag’: de geleverde technologie en grondstoffen zouden indirect gebruikt kunnen worden om het kernwapenprogramma te ondersteunen. Zo zou nucleaire brandstof geleverd voor het door de IAEA gecontroleerde civiele programma de eigen voorraad uranium vrijmaken voor het kernwapenarsenaal. Een ander bezwaar betrof de gevolgen voor het verdrag van een eventuele nieuwe atoomproef door India. India wenst een gegarandeerde aanvoer van nucleaire brandstof én de optie om een kernproef te houden. Dit zou mogelijk worden gemaakt door de scheiding waarin het verdrag voorziet tussen het militaire en het civiele deel van de Indiase nucleaire infrastructuur. Het civiele deel is onderhavig aan inspectie door het IAEA, het militaire niet. Over de waarborgenovereenkomst, waarin dit wordt geregeld, kwamen IAEA en India pas in maart tot een akkoord. Eenmaal goedgekeurd door de IAEA-bestuursraad kan het door naar de NSG-vergadering, die een uitzondering op regels voor de export van nucleaire technologie moet toestaan. Daarin wordt een alomvattende waarborgenovereenkomst voorgeschreven — dat wil in dit geval zeggen toegang tot het militaire deel van het Indiase kernprogramma. Voor de Nederlandse politiek is de NSG interessant, omdat Nederland lid is van dat beraad en dus de uitzonderingsbepaling voor India moet goedkeuren.
Voordat de waarborgenovereenkomst aan de IAEA-bestuursraad wordt voorgelegd, moet de Indiase politiek het echter eens zien te worden over het verdrag. Dit is nog steeds onduidelijk: de Left, een samenwerkingsverband van partijen die garant staan voor een regeringsmeerderheid in het parlement, evenals de oppositionele BJP, hebben in het openbaar verklaard niet met het verdrag akkoord te gaan. Sommige Indiase commentatoren denken echter dat een minderheidsregering de kwestie verder kan brengen: dat wil zeggen, men zal doorzetten via de IAEA-bestuursraad en de NSG, ook als de Left zijn steun aan de regering intrekt.
Aangezien na goedkeuring door de NSG ook het Amerikaanse Congres nog zijn uiteindelijke goedkeuring moet geven, heeft Washington herhaaldelijk aangedrongen op haast. Anders bestaat er een gerede kans dat het verdrag deel gaat uitmaken van de campagne voor de komende presidentsverkiezingen. Een ander essentieel element wordt gevormd door de onderhandelingen met Iran en Pakistan voor de bouw van een gaspijpleiding, die een alternatief vormt voor de uitbreiding van de nucleaire sector. De Amerikaanse wetgeving die het ‘123-verdrag’ mogelijk maakt, verbood juist zulke contracten met Iran. Die voorwaarde is voor Delhi onacceptabel. (12)
De Nederlandse positie
De Nederlandse regering heeft zich tot op heden op de vlakte gehouden over het verdrag. In antwoord op vragen van Kamerleden Van Bommel en Van Velzen (13) erkende minister Verhagen dat India door het verdrag zijn eigen beperkte voorraad uranium vrij kon maken voor de bouw van kernwapens. Toch meende hij dat er geen sprake is van kernwapenproliferatie.
De regering verklaarde ook dat ze zowel toetreding van India tot het nucleaire teststopverdrag als een moratorium op de productie van splijtstoffen had bepleit. Dit waren echter geen voorwaarden voor de positiebepaling van Nederland in de NSG. De minister beloofde de waarborgenovereenkomst te bestuderen en de Kamer daarover te informeren. (14) Over de overige bezwaren die Amerikaanse deskundigen naar voren hebben gebracht, waaronder de mogelijkheid dat India op grond van het verdrag een nucleaire brandstofreserve zou aanleggen of het gevaar van uitblijven van strafmaatregelen na een nieuwe kernproef, (15) liet de minister zich niet uit. Duidelijk is wél dat, wil de Kamer nog een rol van betekenis spelen, de inhoud van de waarborgenovereenkomst tussen IAEA en India bekend moet zijn ruim voordat de NSG daarover vergadert.
In de NSG is er overigens meer tegenstand te verwachten. Ook Nieuw-Zeeland en andere leden zouden aarzelen en eisen willen verbinden aan een uitzonderingsbepaling, waaronder ondertekening van het nucleair teststopverdrag en ondersteuning van een verdrag om de productie van splijtstof te verbieden. (16)
Internationaal beheerde nucleaire brandstofvoorraden
De relatie tussen kernenergie voor vreedzame en voor militaire doeleinden is van doorslaggevend belang. Aangezien artikel IV van het NPV alle ondertekenaars onbeperkte toegang geeft tot nucleaire technologie, betekent dit tegelijkertijd dat zij in beginsel deze technologie ook voor de bouw van een kernwapen kunnen aanwenden. Dat is het geval als men een uraniumverrijkingsinstallatie bezit, zoals Brazilië of Iran. De uranium die via een tussenstap in de installatie wordt verrijkt, kan zowel dienen voor vreedzaam gebruik (laag verrijkt) als geschikt worden gemaakt voor een kernwapen (hoog verrijkt). De waarborgenovereenkomsten van het IAEA zijn bedoeld om deze verrijkingsprocessen te controleren. Dit laat echter de mogelijkheid open om eerst nucleaire technologie te ontwikkelen en vervolgens uit het verdrag te stappen en een kernbom te maken. De voorstellen van IAEA-directeur El-Baradei en anderen (17) beogen het creëren van een internationaal beheerde verrijkingsinstallatie die de levering van uranium voor vreedzame doeleinden moet waarborgen.
Nederland, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk hebben daarin een gunstige uitgangspositie, aangezien ze mede-eigenaar zijn van een bestaande hoogwaardige verrijkingsinstallatie: Urenco. Het is voor deze onderneming commercieel aantrekkelijk een rol te vervullen van gecentraliseerde en internationaal erkende brandstofleverancier. Daartoe deden najaar 2007 deze drie landen een aanbod aan het IAEA. (18) Er zijn echter wel enige haken en ogen: de ondertekenaars van het NPV zijn bijzonder gevoelig voor de rechten die hun op grond van artikel IV zijn toegekend. De stekelige opstelling van Iran over zijn verrijkingscapaciteit is beslist geen uitzondering. Het gevoelige punt zit dan ook in de garanties die de gastlanden geven om brandstof te blijven leveren, ook als er politieke druk wordt uitgeoefend om leveranties te staken. Aangezien het ondenkbaar is dat welk internationaal instituut dan ook zich kan onttrekken aan zulke politieke druk, zullen de voorstellen onderwerp blijven van intensieve onderhandelingen. Het is immers niet denkbeeldig dat de internationale nucleaire brandstofvoorziening een politiek machtsinstrument wordt, beheerst door de kernwapenstaten en hun bondgenoten. De ontwikkeling van het Amerikaanse Global Nuclear Energy Partnership (GNEP) kan ook die kant uitgaan. (19)
Naar een kernwapenvrije wereld?
Goedkeuring van het bestaande verdrag door in te stemmen met een uitzonderingspositie voor India, zou een bijzonder slecht signaal afgeven aan de wereld. Nederland beoogt immers wat betreft nucleaire ontwapening voorop te lopen in het diplomatieke circuit. Minister Verhagen sprak nog onlangs zijn steun uit voor nucleaire ontwapening. (20) Die steun kan hij invullen door praktische maatregelen: zoals met betrekking tot de NAVO-kernwapentaak, die nog steeds door de Koninklijke Luchtmacht vanuit vliegbasis Volkel wordt uitgevoerd, (21) maar bovenal door oppositie te voeren tegen de goedkeuring vanuit de Nuclear Suppliers Group van het nucleair verdrag tussen de Verenigde Staten en India.
Noten:
1. George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger & Sam Nunn, `Toward a nuclear-free world’, in: 7he Wall Street Journal, 15 januari 2008.
2. Zie Jean du Preez & William Potter, North Korea’s Withdrawal From the NPT: A Reality Check (www.cns.miis.edu/pubs/week/030409.htm).
3. Exporting Disaster – The Gast of Selling CANDU Reactors, David Martin of Nuclear Awareness Project for the Campaign for Nuclear Phaseout, Ontario (Canada), november 1996 (www.ccnr.org/exports 3.html#3.2).
4. Frank Barnaby, Israel, the Bomb & Peace in the Middle East,1993 (www10.antenna.nl/wise/index.html?; www10.antenna.nl/wise/beyondbomb/3-3.html).
5. Joop Boer, Henk van der Keur, Karel Koster & Frank Slijper, A.Q. Khan, Urenco and the proliferation of nuclear weapons technology: The symbiotic relation between nuclear energy and nuclear weapons,4 mei 2004 (www.greenpeace.org/international/press/reports/a-qkhan-urenco-and-the-prol).
6. ‘Security Council decides all states shall act to prevent proliferation of mass destruction weapons’, UN Press Release SC/8076, 28 april 2004 (www.un.org/news/Press/docs/2004/sc8076.doc.htm).
7. ‘100 staten achter Haagse gedragscode tegen verspreiding ballistische raketten’, Persbericht Ministerie van Buitenlandse Zaken, 20 december 2002 (www.minbuza.nl/n1/actueel/persberichten,2002/12/100_staten_achter_haagse_gedragscode_tegen_verspreidingballistische_raketten.html)
8. www.nuclearsuppliersgroup.org/
9. www.sourcewatch.org/index.php?title=National_Strategy_to_Combat_Weapons_of Mass_Destruction
10. Zie voor de tekst: www.state.gov/r/pa/prs/ps/2007/aug/90050.htm
11. www.nuclearsuppliersgroup.org/
12. ‘Gas pipeline tops Iran -India agenda’, in: Financial Times, 29 april 2008.
13. Beantwoord op 29 augustus 2007 en 4 oktober 2007 door minister Verhagen.
14. Verslag Algemeen Overleg Vaste Commissie Buitenlandse Zaken, 12 februari 2008.
15. Daryl G.Kimball, ‘Contradictions Stil Plague U.S.-Indian Nuclear Deal’, in: Arms Control Today, maart 2008.
16. ‘NSG drafting exemption conditions anticipating India-IAEA agreement’, in: Nucleonics Week,13 maart 2008.
17. Zie bijv.: Multilateral Approaches to the Nuclear Fuel Cycle; Expert Group Report to the Director General of the International Atomic Energy Agency, februari 2005 (www-pub.iaea.org/
MTCD/publications/PDF/mna-2005 web.pdf).
18. Kamerbrief inzake het streven om samen met Duitsland en het VK bij te dragen aan het maken van afspraken in IAEA kader over verzekerde leverantie van nucleaire brandstof, 12 november 2007.
19. www.gnep.energy.gov/
20. Speech Verhagen bij Atlantische Commissie, 27 maart 2008 (www. minbuza.nl/n1/ actueel/speeches,2008/03/Speech-Verhagen-bij-Atlantische-Commissie.htm).
21. Jan van de Griendt, ‘De Nederlandse kernwapentaak — tijd voor afschaffing’, in: Internationale Spectator,mei 2007, blz. 240-243.
Internationale Spectator