Begin oktober werd de Nobelprijs voor de vrede uitgereikt aan het Internationaal Atoomagentschap (IAEA) en haar directeur, de heer El-Baradei.
Daarmee werd de internationale publieke aandacht gevestigd op het werk van deze organisatie, die onlangs nog in het nieuws is geweest met betrekking tot de vermeende kernwapenplannen van Iran. Het geval Iran is een goede illustratie van de manier waarop de kernwapenproblematiek tegenwoordig het nieuws haalt: namelijk als een probleem van verspreiding van kernwapens dan wel kernwapentechnologie, en niet van nucleaire bewapening.
Een tegenstrijdige taak
Deze eenzijdigheid heeft tot gevolg dat het publiek het probleem van atoombewapening slechts in die termen ziet: een probleem dat zich ergens anders afspeelt en niet in eigen land of dat van de bondgenoten. Om die reden wordt slechts marginale aandacht besteed aan het gegeven dat er nog steeds duizenden atoomwapens klaar staan voor inzet op het grondgebied van de kernwapenstaten. Veel daarvan zijn gemonteerd op raketten die binnen enkele minuten gelanceerd kunnen worden. De inzetstrategie van die kernwapens is ook aan het veranderen: in plaats van een wapen dat slechts in laatste instantie wordt ingezet, benadrukt een nieuwe Amerikaanse nucleaire doctrine (1) dat de kernwapens kunnen worden ingezet tegen landen (en zelfs niet-staat gebonden groeperingen) die bewapend zijn met andere dan nucleaire massavernietigingswapens. Men heeft het over de eventuele inzet van kernwapens tegen vermeende bronnen van dreiging voor de Amerikaanse veiligheid. De Russische doctrine steunt tegenwoordig ook op het gebruik van kernwapens als vervanging voor de conventionele slagkracht waaraan het ontbreekt in het Russische leger. Kortom, het mogelijk gebruik van kernwapens is niet minder, maar juist meer waarschijnlijk geworden sinds het einde van de Koude Oorlog.
Gezien het voorbeeld dat door de kernwapenstaten gegeven worden, plus het gedogen van de zogenaamde onofficiële kernwapenstaten zoals India, Pakistan en Israël, ligt het zeker in de lijn der verwachting dat een groot aantal landen zich bezinnen op de mogelijke aanschaf van kernwapens. Ze redeneren immers: als de kernwapenstaten zich niet houden aan hun toezeggingen voor nucleaire ontwapening (zoals vastgelegd in het Non-Proliferatie Verdrag – NPV) waarom zouden zij dan nucleair onbewapend moeten blijven zoals het NPV voorschrijft? Deze bijzonder gevaarlijke beleidslijn is misschien al her en der ingezet: daarmee is het beruchte hek al weggeslagen van de non-proliferatiedam.
Het IAEA heeft de taak om zo’n ontwikkeling te verhinderen door strikte controle op het gebruik van nucleair materiaal en technologie. Ze heeft echter een tegenstrijdige combinatie van taken: aan de ene kant het militaire gebruik van nucleaire technologie aan banden leggen, aan de andere kant het aanmoedigen van het civiele gebruik daarvan (2). Zo staat het immers in artikel IV van het NPV. Alle ondertekenaars (de hele wereld behalve India, Pakistan, Israël en Noord-Korea) hebben het recht op volledige toegang tot nucleaire technologie voor vreedzaam gebruik. Deze tegenstrijdigheid werd in het geval Iran weer mooi geïllustreerd.
Afspraken met Iran
Het voorlopige hoogtepunt van de kwestie Iran was de stemming over de IAEA-resolutie op 24 september (3). Deze heeft een aantal implicaties. De bestaande situatie hield in dat Iran slechts verplicht was om zich te houden aan het bestaande (ontoereikende) Safeguards Agreement. Iran heeft vrijwillig meegewerkt aan het toepassen van het zogenaamde ‘aanvullend protocol’ aangaande IAEA-inspecties. Dit protocol is niet geratificeerd door het Iraanse parlement.
De afspraak met de EU3 (de twee kernwapenstaten Frankrijk en Verenigd Koninkrijk plus Duitsland traden op als EU3 namens de EU) over het moratorium op verrijkingsactiviteiten was een bilaterale kwestie tussen de EU3 en Iran. Iran heeft een voorfase van het verrijkingsproces hervat omdat het vond dat de EU3 onaanvaardbare eisen stelde in het in afgelopen augustus gedane aanbod met betrekking tot het gebruik van nucleaire technologie (Iran zou afhankelijk worden van het buitenland voor een deel van de nucleaire productiecyclus en wees dit af). De Board of Governors van de IAEA (bestuursraad) heeft er in een eerdere resolutie in augustus bij Iran op aangedrongen om de ‘voorfase activiteiten’ te stoppen (4).
Op 2 september is er een rapport gepresenteerd aan de bestuursraad over de uitstaande kwesties (5). Er worden geen bewijzen genoemd voor het bestaan van een Iraans kernwapenprogramma. De uitstaande kwesties zijn door de EU3 nu opgenomen in de net aangenomen resolutie.
Het gebruik van de term compliance (medewerking) in de resolutie (“Iran’s many failures and breaches of its obligations to comply with its NPT Safeguards Agreement, as detailed in GOV/2003/75, constitute non compliance in the context of Article XII.C of the Agency’s Statute.”) creëert de mogelijkheid om de kwestie Iran naar de Veiligheidsraad te verwijzen. In de resolutie is sprake van een laatste rem, namelijk dat er een rapport moet worden gepresenteerd over de uitstaande vragen. Het meest opvallende kenmerk van de resolutie is de uitzonderingssituatie die hiermee aangaande Iran gecreëerd wordt. Andere landen waar niet-rapportage speelde (6) zijn niet het doelwit geworden van een resolutie in de Board of Governors van de IAEA.
Bovendien bestaan er een reeks volkenrechtelijke bezwaren tegen de gevolgde procedure, opgesomd door het Lawyers Committee on Nuclear Policy in New York, in een paper gepubliceerd op 15 september (7).
Het bouwen van kernwapens
Het eerder genoemde rapport van de IAEA, gepresenteerd op 2 september somt een aantal zaken op die te maken hebben met het leveren van nucleaire technologie in het verleden. Die technologie was dual-use, dat wil zeggen geschikt voor zowel vreedzaam gebruik als de eventuele bouw van kernwapens. De aanschaf van die technologie is niet strijdig met het NPV omdat dit in artikel IV aan alle ondertekenaars (de hele wereld behalve India, Pakistan, Noord-Korea en Israël) het recht geeft om nucleaire technologie voor vreedzame doeleinden (opwekking van energie) aan te wenden. Een deel van de informatie over die eerdere leveranties dan wel contacten over leveranties wordt achtergehouden door Iran en de IAEA heeft daar vragen over gesteld. Iran heeft daar slechts deels antwoord op gegeven.
Volgens schattingen van zowel de Amerikaanse inlichtingendiensten als het onderzoeksinstituut IISS te Londen (8) is Iran eventueel technisch in staat om een kernwapen te bouwen in een periode van vijf tot tien jaar. Het IISS voegt er aan toe dat de bestaande Iraanse raketsystemen niet geschikt zijn om kernwapens te dragen.
IAEA onderling verdeeld
De Board of Governors van de IAEA handelt meestal op basis van consensus. Deze keer waren er twaalf onthoudingen, waaronder China en Rusland. Venezuela stemde tegen. Onder de onthouders waren ook Zuid-Afrika en Brazilië. Volgens de openbare berichtgeving waren er intensieve discussies en onderhandelingen over een eerdere versie van de resolutie waarin de zaak onmiddellijk naar de Veiligheidsraad werd verwezen. De EU3-onderhandelaars moesten dit vermoedelijk onder Russische en Chinese druk laten vallen en een mogelijkheid inbouwen voor verdere rapportage aan de ‘Board’ en een mogelijkheid dat Iran zou voldoen aan de eisen in de resolutie. Deze eisen vormen in feite een uitbreiding van de normale verplichtingen onder het NPV. Er wordt ook geen reden aangegeven voor de plotselinge urgentie die ingegeven lijkt te zijn door onbekende politieke bedoelingen.
Opvallend is verder de ‘voor’-stem van India die vermoedelijk tot stand kwam als uitvloeisel van de onderhandelingen over nucleaire samenwerking tussen de VS en India (9).
Verwijzing naar Veiligheidsraad
Iran heeft verklaard dat het van plan is om het verrijkingsproces te hervatten als de verwijzing naar de Veiligheidsraad (VR) blijft staan (10). Als het rapport in november aan de vergadering van de ‘Board of Governors‘ niet voldoet (vermoedelijk zal een meerderheid hierover beslissen) volgt automatisch verwijzing naar de VR. Daar kunnen strafmaatregelen genomen worden volgens de normale regels. China of Rusland kunnen een veto uitoefenen om zulke maatregelen te blokkeren. In dat geval ontstaat een situatie die vergelijkbaar is met de aanloop naar de oorlog tegen Irak in 2003: de VS kan samen met de EU beslissen om over te gaan op unilaterale actie. Die kan bestaan uit sancties maar ook oorlog, omdat het formele standpunt van de VS is dat er geen optie wordt uitgesloten.
Motieven om Iran onder druk te zetten
De EU3-diplomatie heeft kennelijk de bedoeling om Iran onder druk te zetten door te dreigen met hardere maatregelen zoals sancties en wellicht oorlog. EU-landen hebben echter belangrijke economische relaties met Iran, die misschien op het spel staan. Dat werd voor de stemming gesuggereerd door een Iraanse woordvoerder in de Financial Times (11) in verband met oliecontracten. Delen van de Amerikaanse regering willen vermoedelijk escalatie, met het oog op de dalende steun vanuit de Amerikaanse bevolking voor het Irakbeleid van de regering Bush. Een mogelijk strategisch belang is controle over de Iraanse oliereserves, vooral met het oog op de komende olietekorten en voor de VS ongewenste plannen van de huidige Iraanse regering om over te gaan op het in euro’s berekenen van haar olieprijzen. In de achtergrond speelt ook het buitenlands beleid van Israël, dat er belang bij heeft om de belangrijkste regionale rivaal maximaal te beschadigen. Rusland en China hebben ieder economische belangen: Rusland levert een kerncentrale en hoopt op verdere contracten; China heeft een langlopend contract voor gasleveranties afgesloten met Iran. Onrust, sancties of oorlog zijn niet in hun belang, zeker niet als er een pro-Amerikaanse regering aan de macht wordt gebracht in Teheran.
Politieke tegenstrijdigheid
De opstelling van verschillende landen is opmerkelijk. Ten eerste de EU die in feite een escalatiebeleid doorzet dat kan uitmonden in een oorlog, zoals boven geschetst (12). Ten tweede China en Rusland die het niet eens zijn met het EU-VS beleid maar niet in de mate dat ze tegen stemden. Ten derde het stemgedrag van India dat zich hiermee duidelijk in het Amerikaanse kamp schaart. Dit is vooral interessant in verband met haar positie als kernwapenstaat die het NPV niet heeft ondertekend. Het lijkt erop dat de EU-VS combinatie grootscheepse druk heeft uitgeoefend om in ieder geval tegenstemmen te verhinderen, kennelijk met de bedoeling om Iran onder druk te zetten, misschien ook om een reactie uit te lokken die verdergaande maatregelen mogelijk maakt. De vraag is wat er gaat gebeuren als Iran verrijkingsactiviteiten herstart (de NPV staat dat toe, maar de IAEA-resolutie heeft in feite een uitzonderingssituatie voor Iran gecreëerd waarin dit verboden wordt).
Dit kan alleen maar negatief werken naar de andere lidstaten met vergelijkbare nucleaire technologie. Kortom, de afspraken in het NPV over de toegang tot nucleaire technologie worden eenzijdig afgebroken, de tweedeling van de wereld, beschreven in een artikel van Thalif Deen (13) wordt er door versneld. Daarnaast is het proces waarin een uitzondering wordt gecreëerd voor de onofficiële kernwapenstaten (Israël, India en Pakistan) verder bestendigd. Deze politiek is vanzelfsprekend volkomen ongeloofwaardig vanwege die politieke tegenstrijdigheid. Waarom wordt er niets gedaan aan de kernwapenstrijdmachten van deze landen terwijl een mogelijk en niet bewezen kernwapenprogramma van Iran aan de orde wordt gesteld? Het EU-VS initiatief wordt verder ongeloofwaardig vanwege de eigen kernbewapening: deze omvat zowel de Amerikaanse, Britse en Franse kernwapenstrijdmachten, als de nucleaire paraplu die door de nucleaire doctrine van de NAVO wordt opgehouden boven alle NAVO-lidstaten.
Het beleid tegen Iran is dus niet verkoopbaar naar het grootse deel van de wereld maar ook niet realistisch, omdat vele ondertekenaars van het NPV het niet zullen aanvaarden. Gezien de verdere ontwikkeling van de Amerikaanse nucleaire doctrine (14) kan de escalatiekoers die door deze IAEA-bestuursraad resolutie is ingezet alleen maar negatieve gevolgen hebben.
Er was sprake van meerdere alternatieven, zoals het toestaan van verrijking onder een versterkt inspectieregiem. Dit is onder meer voorgesteld door een voormalig hoofd van de IAEA in de Financial Times (15). Daarnaast lag er een voorstel om Zuid-Afrika te betrekken bij het Iraanse nucleaire programma. Er is echter geen poging gedaan om hierover met Iran tot overeenstemming te komen.
In de nasleep van de historische IAEA-vergadering leek er weer zoiets als bezinning te ontstaan onder een deel van de media. Men vroeg zich in Nederland af wat voor zin zo een escalatie had als er geen consequenties aan verbonden werden. Stappen in de Veiligheidsraad zouden immers tegen een mogelijk veto van China of Rusland aanlopen. Bij het schrijven van dit artikel was er ook sprake van geruchten als zou de EU weer willen onderhandelen. De volgende vergadering van de bestuursraad van de IAEA vindt op 24 november plaats. Het lijkt onvermijdelijk dat de zaak Iran hoog op de agenda gezet wordt.
Noten:
1. Zie www.armscontrol.org/act/2005_09/Kristensen.asp
The Role of U.S. Nuclear Weapons: New Doctrine Falls Short of Bush Pledge Hans M. Kristensen
2. Zie www.IAEA.org
3. Zie: www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2005/gov2005-77.pdf en www.iaea.org/NewsCenter/Transcripts/2005/transcr24092005.html
4. Leden van de Board of Governors (bestuursraad) van de IAEA 2004-2005: Algerije, Argentinië, Australië, België, Brazilië, Canada, China, Duitsland, Ecuador, Frankrijk, Ghana. Hongarije India, Italië, Japan, Jemen, Mexico, Nederland, Nigeria, Pakistan, Peru, Polen, Portugal, Rusland, Singapore, Slowakije Sri Lanka, Tunesië, Zuid Afrika, Zuid-Korea, Venezuela, Verenigd Koninkrijk Verenigde Staten Vietnam, Zweden (een deel hiervan zal vervangen worden voor de vergadering van eind november).
5. GOV 2005/67, vrijgegeven op 24 september 2005, zie vooral para 42-53 op www.iaea.org
6. Bijvoorbeeld Zuid-Korea, zie www.thebulletin.org/article.php?art_ofn=jf05kang of Brazilië en Egypte
7. ‘The Iranian Nuclear Dilemma: Referral to the Security Council?’ www.lcnp.org
8. ‘Iran’s Strategic Weapons Programmes’ 060905
9. Zie voor de regeringsverklaring http://meaindia.nic.in/pressrelease/2005/09/24pr01.htm
en reactie in de Indiase pers: www.thehindu.com/2005/09/26/stories/2005092606971100.htm, artikel uit ‘The Hindu’; verdere achtergrond ‘Removal of License Requirements for Exports of Controlled Items to India’ www.fas.org/nuke/guide/india/fr083005.html
10. Iraanse reactie: Iran threatens to resume uranium enrichment 26 September 2005 http://news.yahoo.com/
11. Financial Times 220905 – ‘EU stance jeopardising energy deals, warns Tehran’
12. Zie hiervoor de analyse uit maart 2005 in F&R 42, te vinden op www.eurobomb.nlonder ‘recent’
13. Zie http://ipsnews.net/news.asp?idnews=30387 ‘Iran’s Nuclear Dispute Sparks East-West Rivalry’, Thalif Deen
14. Zie noot 1
15. Opiniestuk in Financial Times, Europese editie 270605
VD AMOK