Steeds meer landen investeren in de ontwikkeling en productie van drones. Deze onbemande systemen geven hen de mogelijkheid zonder risico voor eigen personeel precisieaanvallen uit te voeren.
Het opstellen van internationale regelgeving blijft ondertussen achter bij de verdergaande ontwikkeling van drones. Het is van groot belang spoedig internationale regels af te spreken.
Technologische ontwikkelingen
De zeer snelle, recente ontwikkelingen van de drone, als onbemand verkenningssysteem en als alternatief voor de bemande bommenwerper, hebben in de media de indruk gewekt alsof het om een uniek nieuw wonderwapen zou gaan. Met dit wapen kan men immers overal ter wereld verkenningen uitvoeren en ieder gewenst doel aanvallen, zonder risico voor eigen personeel. Toch is het wapensysteem niet zo nieuw: drones vinden hun oorsprong in de Tweede Wereldoorlog, in de vorm van onbemande bewapende systemen, bedoeld voor eenmalig gebruik, zoals de Duitse V-1. Die werden door middel van meet-en-regelsystemen naar hun doel geleid. De naoorlogse opvolgers ontwikkelden deze technologie verder, met als voorlopig eindproduct de Tomahawk kruisvluchtwapens. Een aftakking van deze technologie, de herbruikbare verkenningsdrone, verscheen ten tonele in de Koude Oorlog boven Europa en in oorlogszones, zoals Vietnam in de jaren ’60 en ’70.
Het was de grote sprong voorwaarts in microminiaturisering, elektronische controle op afstand (onder andere via satellietverbindingen) en de verbetering van verkenningssensoren die vanaf 2000 een dramatische uitbreiding mogelijk maakten in praktische militaire toepassingen. In dit proces liep het Amerikaans militair-industrieel complex voorop, door het ontwikkelen van vele types drones voor de Amerikaanse strijdkrachten en inlichtingendiensten. Naast langdurige verkenning – door urenlang rondvliegen boven een gebied – werd het bombarderen van zeer kleine doelen met grote precisie mogelijk.
Deze praktische toepassing in de gebieden waar de Verenigde Staten liever geen grondtroepen inzetten, zoals in Pakistan, leidde de afgelopen tien jaar tot een exponentiële groei van het aantal drones in gebruik door het Amerikaanse leger. In 2000 waren er ongeveer 50 drones operationeel, grotendeels onbewapende types voor verkenningen. In 2012 waren dat er al 7.100, waarvan bijna 700 bewapend; (1) die bewapende drones trokken de meeste media-aandacht. Het was misschien onvermijdelijk dat het beeld ontstond van de goden in de Griekse oudheid, die vanuit de berg Olympus met bliksemschichten hun doodsvonnissen uitvoerden.
De omvang van de drone-strijdkrachten heeft tot speculaties geleid als zou dit het einde betekenen van de bemande luchtmacht. In de Verenigde Staten werden in 2009 namelijk al meer dronepiloten dan piloten voor bemande vliegtuigen opgeleid. Wat dit betreft ligt de zaak echter wat ingewikkelder: drones in hun huidige vorm zijn niet opgewassen tegen geavanceerde luchtverdedigingssystemen. Eenmaal gedetecteerd, zijn ze snel uit de lucht te schieten. Om die reden worden ze alleen ingezet boven landen waarvan de overheid daarvoor toestemming heeft gegeven (Jemen), dan wel boven gebieden waar geen effectieve controle door wie dan ook wordt uitgeoefend (Somalië). Om een uitgebreid bombardementsoffensief vanuit de lucht uit te voeren tegen een goed bewapende staat, is nog steeds de inzet van bemande systemen noodzakelijk. Deze kunnen tegenwoordig op veilige afstand van het doel kruisvluchtwapens of aangestuurde bommen lanceren, onder dekking en vergezeld van zeer krachtige instrumenten voor elektronische oorlogvoering.
Er is nog een andere belangrijke beperking: de financiën. Intussen is de ondersteunende infrastructuur om drones in te zetten, bijzonder omvangrijk. Alleen voor de aanschaf van drones werd in de Amerikaanse defensiebegroting voor 2013 al 3,8 miljard dollar gereserveerd. Exploitatie en operationele kosten vielen hier buiten. (2) Toch zijn in navolging van de Verenigde Staten veel landen bezig met een inhaalrace om ook eigen drone-vloten in dienst te nemen en de daarvoor noodzakelijke technologie te ontwikkelen of anderszins in handen te krijgen. Begin 2012 waren 50 landen actief met de ontwikkeling van 900 verschillende drone-systemen. (3) Het belangrijkste kenmerk en voordeel van de drone is de mogelijkheid van gebruik als precisie-instrument om doelen in landen aan te vallen die niet in staat zijn de drones neer te schieten.
Automatisering
De manier waarop deze technologie wordt toegepast is, wat de bewapende systemen betreft, ook aan verandering onderhevig: de oorlog op afstand houdt als vanzelf een steeds grotere mate van automatisering in. Dat geldt zowel voor de herkenningssystemen die gebruikt worden om doelen te identificeren als voor de besluitvorming over het lanceren van de wapens. Naarmate de doelselectie verder geautomatiseerd wordt, verdwijnt de menselijke besluitvorming uit het proces. De meest extreme consequentie zou de robotisering van de besluitvorming zijn: de boordcomputers worden geprogrammeerd om de wapens af te vuren op doelen die voldoen aan bepaalde criteria – bijvoorbeeld als de boordcamera’s samenscholingen van jonge mannen met wapens vaststellen. Hollywood heeft in de film Terminator al een voorproefje genomen op deze ontwikkeling: het toekomstbeeld van een mensheid verwikkelden oorlogen tegen robotten waarover geen controle meer wordt uitgeoefend. (4)
Zo’n scenario is wellicht overdreven, maar het minimaliseren van de rol van eigen personeel heeft een zeer belangrijke politieke consequentie. Het wordt aantrekkelijk voor een regering deze systemen in te zetten, omdat er geen personeel wordt verloren of gevangen genomen. Als gevolg daarvan wordt de drempel voor de besluitvorming over oorlog verlaagd. Drones worden, wellicht samen met een reeks andere gerelateerde technologische ontwikkelingen op het gebied van cyberoorlog, in die zin wel een wonderwapen waarmee straffeloos oorlog kan worden gevoerd. Dat is de belangrijkste reden waarom internationale afspraken over deze wapens gemaakt moeten worden.
Legaliteit
Is het gebruik van drones legaal? Deze vraag werd in Nederland eind 2011 actueel, toen het ministerie van Defensie in een brief aan de Kamer aankondigde van plan te zijn een zwaarder type drone aan te schaffen dan tot nog toe bij de krijgsmacht in gebruik. In eerste instantie zou het om onbewapende types gaan, maar uit de toelichting blijkt dat de optie ze later te bewapenen, wordt opengehouden. (5)
In antwoord op Kamervragen over de volkenrechtelijke implicaties van de Amerikaanse inzet van drones, antwoordde minister van Buitenlandse Zaken Rosenthal in november 2012: “het internationaalrechtelijk kader voor het gebruik van geweld, ook met behulp van drones is voldoende helder.” (6) Zijn opvolger Timmermans vroeg desondanks in januari 2013 een advies over bewapende drones van de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke vraagstukken (CAW). (7) In dit advies, dat in juli verscheen, maakt het CAW een helder onderscheid tussen het gebruik van drones in gewapende conflicten waarop het normale humanitaire oorlogsrecht van toepassing is, en de situaties waarin er geen sprake is van een gewapend conflict. In het eerste geval is elk gebruik van drones toegestaan binnen het bestaande oorlogsrecht. Dit houdt in dat de omvang van de aangerichte “bijkomende schade” (dode en gewonde burgerslachtoffers) in redelijke verhouding moet staan tot de beoogde militaire doelen.
De situatie buiten de context van een gewapend conflict is echter vooral relevant in relatie tot de gegroeide praktijk van ‘targeted killing‘. Amerikaanse drone-aanvallen vinden immers sinds jaren plaats op het grondgebied van staten die niet in een gewapend conflict verkeren, zoals boven beschreven. In dat geval schrijft de CAW dat de vraag of een staat ook buiten zijn grondgebied de mensenrechten moet handhaven, doorslaggevend wordt. De Adviescommissie haalt met kennelijke instemming (blz. 29) een uitspraak van het VN-mensenrechtencomité aan, waarin dit wordt beaamd. In een dergelijke situatie, waar de rechten van de mens van toepassing worden geacht, schrijft het CAW dat het aanwenden van dodelijk geweld alleen is toegestaan in uitzonderlijke situaties. Uit haar verdere betoog blijkt dat het zeer de vraag is of de Amerikaanse drone-aanvallen onder die uitzonderlijke situaties geschaard kunnen worden.
De Amerikaanse interpretatie van het internationaal recht
De Amerikaanse regering stelt dat de inzet van gewapende drones in landen waar geen staat van oorlog is, wel is toegestaan. Om dit te legitimeren, hebben de juridische adviseurs van het Witte Huis een redenering opgebouwd die gebaseerd is op een zeer brede definitie van het recht van een staat op zelfbescherming. Volgens deze redenering verkeren de Verenigde Staten sinds 9/11 in staat van oorlog (tegen het ’terrorisme’) en kunnen ze in het kader van de verdediging daartegen, doelen over de hele wereld ook preventief aanvallen. Daarbij wordt een zeer rekkelijke definitie van het begrip ‘onmiddellijke dreiging’ voor de Verenigde Staten gehanteerd, dat gebaseerd is op de antiterreurwetgeving van het najaar van 2001, die ten doel had de daders van de aanslagen van 9/11 op te sporen. (8)
Deze ruime interpretatie van het recht op zelfverdediging wordt verworpen door vele deskundigen: het betekent immers dat Washington naar eigen inzicht overal ter wereld dit type militaire operaties kan uitvoeren. De drone is daarvoor het meest geschikte wapen, onder andere vanwege de al eerder geschetste gebruiksvoordelen. Het is deze willekeur – het beruchte Amerikaanse ‘exceptionalisme‘ – die de afgelopen jaren het meeste verzet heeft opgeroepen. De ruime Amerikaanse interpretatie van het internationaal recht die de brede inzet van de bewapende drones legitimeert, is binnen de Amerikaanse strijdkrachten organisatorisch mogelijk gemaakt door een spreiding van de verantwoordelijkheden. De controle over de drone-inzet is over drie instituties verdeeld, te weten de Amerikaanse strijdkrachten; de gespecialiseerde elitetroepen die onder het Joint Special Operations Command vallen; en de inlichtingendienst CIA.
De inzet van militaire drones is vergelijkbaar met de inzet van andere wapensystemen; namelijk als instrument van de militaire eenheden (of civiele contractanten) die actief zijn op het slagveld. Deze inzet valt onder het oorlogsrecht. Daarnaast vindt een deel van de drone-operaties plaats onder de bevelsstructuur van de elite-strijdkrachten en de inlichtingendiensten. De bevelsstructuur betreffende die inzet loopt niet via de geëigende militaire kanalen, maar direct naar de hoogste politieke leiding: de minister van defensie, de president en hun adviseurs. De beruchte kill lists voor de personality strikes – gerichte aanvallen op bepaalde individuen – worden samengesteld door de inlichtingendiensten en goedgekeurd door de politieke leiding, zonder dat er een juridische instantie aan te pas komt. (9)
Het is minder duidelijk hoe de randvoorwaarden voor signature strikes tot stand komen. Hierbij worden doelwitten op grond van hun eigenschappen aangevallen, zonder dat er sprake is van identificatie van bepaalde personen. Dit maakt het bijvoorbeeld mogelijk een bijeenkomst van bewapende mannen te definiëren als een legitiem doelwit. De gevolgen daarvan voor de burgerbevolking zijn verreikend.
Burgerslachtoffers
De grote aantallen slachtoffers van aanvallen met drones, in legale zowel als illegale oorlogssituaties, hebben veel verzet opgeroepen. Recent Amerikaans militair onderzoek heeft uitgewezen dat drones in Afghanistan meer doden hebben veroorzaakt dan bemande vliegtuigen. (10) Ondanks aanvankelijke ontkenningen door president Obama, is het duidelijk dat de inzet van drones in Pakistan veelvuldig civiele slachtoffers heeft veroorzaakt. Naar schatting van het Londense Bureau of Investigative Journalists werden in de periode 2002-2013 door CIA-drone-aanvallen tussen de 2.500 en 3.600 mensen gedood, onder wie zo’n 600 burgers, inclusief bijna 200 kinderen. (11) Extra schrijnend waren de gevallen waarbij na een eerste bombardement de toestromende hulpverleners ook werden getroffen door vervolgaanvallen.
In een uitgebreide en genuanceerde studie door de Columbia Law School naar de gevolgen van drone-inzet voor de burgerbevolking en het beleid om aantallen burgerslachtoffers te beperken, concludeerden de auteurs dat de omschrijving van legitieme doelwitten zoals gehanteerd door het Pentagon, zodanig afweek van de gebruikelijke definities, dat de kans op burgerdoden was toegenomen. (12) De inzetmethode heeft ook vergaande gevolgen voor het dagelijks leven van de burgerbevolking. In tegenstelling tot de kortstondige aanwezigheid van bemande systemen, blijven drones immers voor zeer lange perioden in de lucht hangen. In de perceptie van de bevolking kunnen die drones op elk ogenblik raketten afschieten. Deze constante dreiging – in feite een vorm van terreur – vormt een bron van permanente angst, met allerlei gevolgen voor de volksgezondheid. (13)
De politieke gevolgen in Pakistan worden weerspiegeld in vele opiniepeilingen die een massale afkeer van de Amerikanen en hun drone-aanvallen aantonen. In de staat Lahore heeft een rechter zelfs bepaald dat de drone-aanvallen volgens internationaal recht illegaal zijn. (14) Desalniettemin stelt de regering-Obama nog steeds dat de inzet plaatsvindt met instemming van de Pakistaanse regering. (15) In een toespraak in mei jl. leek Obama zich, in reactie op de protesten, uit te spreken voor een vorm van juridische controle op het besluitvormingsproces voor drone-inzet, maar niet door de federale rechtbanken. Commissies van het Amerikaans Congres hadden toen al zonder succes 21 keer gevraagd naar de legale basis voor targeted killing.
Gevolgen
De enorme uitbreiding van het gebruik van drones is niet beperkt gebleven tot de strijdkrachten van tientallen landen. Ook het binnenlands gebruik van de drone heeft zich in sneltreinvaart ontwikkeld, bijvoorbeeld in de uitbreiding van de surveillance-mogelijkheden van justitie- en politiediensten. Die ontwikkeling is in de Verenigde Staten al ver gevorderd. In een aantal Amerikaanse staten is er al een verwoede strijd gaande tussen plaatselijke autoriteiten en politiekorpsen met betrekking tot het recht op privacy. Deze ontwikkeling is versneld, omdat via het Department for Homeland Security militaire drones, afkomstig uit militaire voorraden, worden uitgeleend aan plaatselijke politiediensten. Het gaat daarbij niet alleen om het bewaken van de publieke orde, zoals bij het bespioneren van demonstranten in New York, maar ook om het surveilleren van de grensstreken door drones. (16)
Zó ver is de ontwikkeling in Nederland nog niet, maar uit de antwoorden op Kamervragen van afgelopen zomer bleek dat van Defensie geleende drones door Justitie al worden ingezet voor verkeerscontrole en opsporingsdoeleinden. (17) Op een hoorzitting van betrokken instanties, bedrijven en experts in de Kamer op 12 september jl. werd al vooruitgelopen op verdergaande binnenlandse inzet van drones. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten wees in een daar gepresenteerde notitie op de vergaande gevolgen voor de privacy van de burgers. (18)
Een andere manier waarop civiel en militair dronegebruik door elkaar lopen, betrof de inzet van militaire drones in het eigen luchtruim. Als gevolg daarvan ontstonden er problemen met de luchtverkeersleiding van het civiele luchtverkeer, zowel in Nederland als in Duitsland. Het onderscheid tussen civiele en militaire drones is problematisch voor de luchtverkeerscontrole en speelde een sleutelrol in het besluit van het Duitse leger van afgelopen zomer om af te zien van de ontwikkeling van zijn eigen bewapende drones. Men voorzag teveel problemen voor de coördinatie van civiele en militaire vluchten in het binnenland. (19)
Zo heeft het intensieve gebruik van drones gevolgen voor zowel binnen- als buitenland. De gevaarlijkste kant in het buitenlands gebruik zit niet zozeer in de aard van het wapensysteem zelf, als wel in de manier waarop er gebruik van wordt gemaakt: namelijk voor het uitvoeren van aanslagen op doelen waarvan de legitimiteit hoogst controversieel is. De juridische redenering van de Amerikanen voor deze targeted killing wordt niet erkend. Er is eerder sprake van extra-judicial executions, zoals onder andere Amnesty International de praktijken omschrijft. (20)
Intussen nemen steeds meer landen deze wapensystemen in gebruik. Hierbij wordt de vraag of zij net als de Verenigde Staten ook hun eigen targeted killing-beleid gaan ontwikkelen, onvermijdelijk. Om die reden is het afspreken van internationale regels voor de inzet van bewapende drones – in augustus nog bepleit door VN-secretarisgeneraal Ban Ki-moon – van groot belang. (21) Het alternatief is de wet van de jungle.
Noten:
1. Unmanned Aircraft Systems (UAS): Manufacturing Trends, CRS. 30 januari 2013, International Institute for Strategic Studies, aangehaald op de website van The Guardian,
2. Ibid., blz. 2.
3. ‘Nonproliferation’, United States Government Accountability Office, juli 2012. blz. 13.
4. ‘Losing Humanity: The case against Killer Robots’, Human Rights Watch – Human Rights Program at Harvard Law School, november 2012; Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, Christof Heyns, Human Rights Council, 23rd session, 9 april 2013.
5. Onbemande vliegtuigen: brief van de regering aan de Kamer waarin de aanschaf van MALE UV wordt aangekondigd, 14 december 2011.
6. Antwoord op vragen van lid van Bommel over de rechtmatigheid van Amerikaanse targeted killings, 6 november 2012.
7. In een brief aan de Kamer van 21 januari 2013: Verzoek aan CAW om advies volkerenrecht en inzet van drones; het rapport verscheen in juli: Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken; Advies inzake bewapende drones, advies nr. 23, Den Haag, juli 2013.
8. Authorisation for the Use of Military Force, 14 september 2001.
9. Voor een gedetailleerde beschrijving van deze gescheiden bevelsstructuren, zie: Jeremy Scahill, Dirty Wars – The Worid is a Battlefield, Londen: Proflle Books, 2013.
10. ‘US drone strikes more deadly to Afghan civilians than manned aircraft’, adviser; The Guardian, 2 juli 2013.
11. www.thebureauinvestigates.com/category/projects/drones/dronesgraphs/Casualty estimates.
12. ‘The Civilian Impact of Drones’, Columbia Law School Human Rights Clinic – Center for Civilian Conflict, 2012.
13. ‘Living Under Drones, Death, Injury, and Trauma to Civilians, From US Drone Practices in Pakistan’, International Human Rights and ConflictResolution Clinic (Stanford Law School) & Global Justice Clinic (New York School of Law), september 2012.
14. Judgement Sheet in the Peshawar High Court, Peshawar Judicial Department Writ Petition No. 1551-p/2012, Judgement 11042013, blz. 17-18.
15. ‘Drones: myths and reality in Pakistan’, International Crisis Group report nr 210, mei 2013.
16. US FBI Chief Says Drones Used Domestically’, VOA News, 19 juni 2013.
17. Antwoorden op wagen van leden Schouw en Hachchi, beiden D66,13 juni/15 augustus 2013.
18. Er zijn wettelijke waarborgen nodig voor de inzet van drones – VNG 12092013.
19. ‘Germany to end its High Altitude Long Endurance Eurohawk drone programme’, 16 mei 2013 (http:/theaviationist.com/2013/05/16/eurohawkgermany/#.UgS7iZKpXU9).
20. ‘Drone killings draw ire of Amnesty International’, 24 mei 2013 (http:// www.thenational.ae/news/world/americas/drone-killings-draw-ire-of-amnesty-international).
21. UN Chief Urges International Regulations For Dranes’, RFE/RL, 13 augustus 2013.
Internationale Spectator