Dit voorjaar verscheen de studie ‘Aanpassing en Uitbreiding van de NAVO’, schreven door Ph. P. Everts in opdracht van het IKV. Everts heeft met zijn studie belangrijke bijdrage geleverd in het debat over de toekomst van de NAVO. Kees Kalkman en Karel Koster nemen Everts visie onder de loep.
De studie begint met de klassieke uitspraak, toegeschreven aan de eerste secretaris-generaal van de NAVO, Lord Ismay, dat het bondgenootschap ertoe diende “to keep the Russians out, the Americans in and the Germans down”. Everts constateert dat deze traditionele taakstelling van de NAVO behoorlijk is uitgehold. Immers, de Russische dreiging is voor de voorzienbare toekomst weggevallen en de hechte verankering van Duitsland in organisaties als de OVSE en de Europese Unie vermindert de relevantie van een militaire inkapseling van Duitsland. Daarmee dreigt de NAVO, althans als collectieve verdedigingsorganisatie, haar bestaansrecht te verliezen. Eigenlijk is van de drie klassieke argumenten alleen de binding van de Amerikanen aan Europa overgebleven. Everts vindt deze taak van grote betekenis. Immers de Europese landen zijn zelf niet in staat een “geloofwaardige militaire en politieke vuist [te] maken.” Er is teveel onderlinge verdeeldheid, de gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidspolitiek van de EU komt niet van de grond en het ontbreekt de Europeanen aan militaire middelen als verbindingssatellieten, inlichtingencapaciteit en middelen voor transport over grotere afstanden. “Slechts het politieke en militaire gewicht van de VS is dan in staat de landen op een lijn te brengen en biedt dan soelaas voor het oplossen van geschillen en gewapende conflicten in Europa.”
Amerikaanse belangen
Everts tekent daarbij aan dat er vaak reden is tot twijfel aan de Amerikaanse bereidheid daartoe. Hij lokaliseert de tegenstanders van Amerikaanse betrokkenheid vooral in het door de Republikeinen beheerste Congres en meent dat de Amerikaanse regering daar genuanceerder over denkt gezien de uiteindelijke bereidheid van president Clinton om troepen in te zetten in Bosnië.
We zouden dat wel wat sterker willen uitdrukken. Uit het verloop van de oorlog in ex-Joegoslavië blijkt dat ook de Amerikaanse regering geen enkele aandrang voelt om de Europeanen militair te hulp te schieten, tenzij er een duidelijk Amerikaans belang in het spel is en mogelijke Amerikaanse verliezen niet opwegen tegen dat belang. In het begin van de oorlog hebben de Amerikanen zelfs ‘oplossingen’ onder Europese regie gefrustreerd, terwijl zij in de slotfase vrijwel dezelfde uitkomst met militair geweld hebben afgedwongen. De Amerikaanse houding was cynisch, maar wel consistent. In het begin werd een succes van de Europese diplomatie, dat een gezamenlijke Europese buitenlandse politiek de wind in de zeilen had gegeven, verhinderd. Aan het eind werd de Europese militaire afhankelijkheid van de VS bevestigd. En daarin is precies het belang van de VS bij de NAVO gelegen. Het uitgangspunt van de Amerikaanse veiligheidspolitiek was en is immers dat er nergens ter wereld een autonome macht mag ontstaan die zijn eigen politiek en economische doelstellingen militair kracht bij kan zetten en daarmee een rivaal voor de VS wordt. In Le Monde Diplomatique is er onlangs nog op gewezen dat in gepubliceerde Amerikaanse documenten niet alleen Rusland of China als dergelijke potentiële rivalen worden aangeduid, maar ook Japan, een militair-politiek verenigd Europa en meer precies zelfs Duitsland. Daarom werd in de oorlog in Bosnië precies ingegrepen op het moment dat de NAVO zelf gevaar liep, namelijk wanneer tijdens een chaotische Europese terugtocht de beloofde Amerikaanse steun uit zou blijven. We hebben dus grote twijfels bij het ‘soelaas’ dat de band met de Amerikanen zou kunnen bieden, nog afgezien van het feit dat het probleem in Bosnië door het militair ingrijpen in het geheel niet is opgelost.
Basis voor de toekomst
Everts conclusie, dat de militaire en politieke binding met de Amerikanen als enige basis voor de NAVO te smal is om het voortbestaan van het bondgenootschap te garanderen, lijkt ons wel weer juist. In dat opzicht ziet hij echter voor de NAVO een zonniger toekomst. “De belangrijkste reden is dat het bondgenootschap al tijdens de laatste jaren van de Koude Oorlog begonnen is zich te transformeren van een klassieke alliantie (…) naar een organisatie voor politieke consultaties over alle veiligheidskwesties en een organisatie die zich ook in toenemende mate richt op collectieve, onderlinge veiligheid alsmede daarnaast op extern optreden met een mandaat van de OVSE of de VN.” Everts heeft het in dit verband over NAVO-I en NAVO-II.
NAVO-I is een militair bondgenootschap dat de collectieve verdediging organiseert tegen een van buitenaf komende dreiging. NAVO-II is een organisatie die vrede en stabiliteit in de hele Euro-Atlantische regio wil bevorderen, waarbij er geen van tevoren bekende tegenstander is en de potentiële dreiging van binnenuit kan komen. Tijdens de Golfoorlog, waarbij NAVO-landen de kern van de coalitie vormden en NAVO-middelen en -plannen werden toegepast en tijdens de Balkancrisis, waarbij de NAVO een sleutelrol speelde, werd de aanzet tot de transformatie van het bondgenootschap gegeven, waarmee, in de visie van Everts, aan de NAVO ook een nieuw bestaansrecht is verschaft.
Het gebruik van kernwapens
Op dit kernpunt hebben wij een andere opvatting. Inderdaad is de NAVO bezig aan een transformatie. Ondanks de fraaie taal waarin sommige NAVO-documenten verwoord zijn, is het echter wishful thinking om te spreken van omvorming tot een organisatie die zich slechts de Europese veiligheid in brede zin ten doel stelt. Dat blijkt ook uit de manier waarop de strategische doctrine van de NAVO, dat wil zeggen de regels die gevolgd worden bij het inzetten van atoomwapens, is aangepast aan de nieuwe wereldorde. Van die kernwapens liggen er nog steeds minstens 150 op Europees grondgebied. Terwijl vroeger de nadruk lag op het flexibele antwoord (flexible response), het nucleaire antwoord op het vermeende overwicht in conventionele wapens van het vroegere Warschau Pact, worden nu plannen gemaakt om kernwapens te gebruiken:
– tegen staten die nucleaire, biologische of chemische wapens ontwikkelen;
– als stabiliserende factor in Europa;
– als reservemogelijkheid tegen eventuele ‘wedergeboren’ militaire dreigingen. Deze plannen worden uitgewerkt in een document MC 400/1, dat op de NAVO-raad van 3 juni 1996 in Berlijn is aangenomen. In dit document wordt de flexibiliteit van de NAVO-kernmacht benadrukt, waarmee bedoeld wordt dat de doelen van de kernwapens snel veranderbaar moeten zijn. Volgens een systeem dat adaptive targeting capability (adaptieve doelvaststelling capaciteit) heet, moet het voor NAVO-commandanten mogelijk worden om tijdens een crisis op korte termijn sterk uiteenlopende doelen aan te wijzen. Dit zou bijvoorbeeld op grond van de toestand op het slagveld kunnen gebeuren. Deze tijdsinkrimping roept ernstige twijfel op aangaande de mogelijkheid om onder alle omstandigheden de politieke controle over de militaire bevelvoerders tijdens een crisis te behouden. Dit krijgt extra betekenis gezien wat er niet in MC 400/1 staat;
– de NAVO ziet niet af van de mogelijkheid om in een conflict als eerste gebruik te maken van kernwapens;
– de NAVO-doctrine stelt niet dat kernwapens de wapens van ‘laatste redding’ (last resort) zijn, alleen in uiterste omstandigheden inzetbaar. Het ontbreken van zulke inperkingen doet vermoeden dat de doctrine ook potentiële vijanden op het oog heeft: namelijk landen die massavernietigingswapens ontwikkelen. De mogelijkheid wordt opengehouden om kernwapens preventief in te zetten tegen zulke landen: een optreden dat past in het Amerikaanse ‘contra-proliferatiebeleid.’ De bedoeling is om een oorlog met de inzet van militaire middelen, inclusief het gebruik van kernwapens maar met het oog op schadebeperking, te beëindigen onder voorwaarden die acceptabel zijn voor de NAVO.
Nieuwe dreigingen en vijanden
Tijdens de recente NAVO-top in Madrid werd de aard van de nieuwe NAVO duidelijk omschreven door de woordvoerder van de nieuwe Britse premier Blair. Volgens Alister Campbell “is de NAVO een militaire alliantie en geen politieke club.” De NAVO blijft dus een klassiek militair bondgenootschap en de veranderingen zijn meer het resultaat van aanpassingen aan de nieuwe dreigingen en vijanden zoals die door de NAVO worden waargenomen. Vroeger was vrijwel de hele NAVO-inspanning gericht op de voorbereiding van een enorme land-luchtslag met het Warschau Pact die onder oorlogsomstandigheden in Centraal-Europa zou worden uitgevochten. De marine beschermde daarbij de aanvoerlijnen en dekte de flanken. Of de militaire strategie van de NAVO daarbij in alle gevallen defensief zou zijn, valt te betwijfelen. In elk geval was de mogelijkheid van nucleaire escalatie ingebouwd. We spreken bij de oude NAVO dan ook liever niet van een collectieve verdedigingsorganisatie.
Het Warschau Pact is verdwenen, maar in plaats daarvan ziet de NAVO zich omringd door een zone van instabiliteit die reikt vanaf Noord-Afrika via de Balkan tot aan het zuidelijk deel van het GOS. Vanuit deze zone komen de nieuwe dreigingen die niet meer de vorm aannemen van massale tanklegers, maar veel diffuser van aard zijn en verwoord worden in termen als proliferatie, drugshandel, terrorisme en wapenhandel. Daarbij is zelfs een oude erfvijand van het christelijke avondland, in de vorm van het islamitische fundamentalisme weer tot leven gekomen. De grote dienstplichtlegers van vroeger hebben tegen deze dreigingen geen zin. Snelle interventiemachten zijn nodig om in deze gebieden orde te scheppen wanneer belangen als vrijhandel en exploitatie van grondstoffen worden bedreigd of pariastaten zich opmaken de NAVO-hoofdsteden zelfs rechtstreeks te bedreigen met raketten of terreur.
Afgezien van het realiteitsgehalte van dit soort scenario’s is de NAVO als geheel en een groot aantal lidstaten al sinds de val van het communisme bezig om hun legers hiertoe om te bouwen en het vroegere taboe op ingrijpen buiten het NAVO-gebied is daarom verdwenen. Zoals de Wall Street Journal het uitdrukt: “Terwijl de Koude Oorlog allang voorbij is en de Sovjet-dreiging weg is, zwermt de NAVO uit om zich om te vormen tot een slankere, snellere strijdmacht: een internationale politieman voor heel Europa en daarbuiten.” De rol die de NAVO sinds twee jaar speelt in Bosnië kan gelden als een experimentele fase. De uitbreiding van het bondgenootschap is voor deze nieuwe NAVO-rol in feite geen vereiste. De noodzakelijke hulptroepen en faciliteiten kunnen ook via een programma als Partnership for Peace ter beschikking komen.
De uitbreiding van de NAVO met redelijk stabiele landen als Polen, Hongarije en Tsjechië wijst al helemaal niet in de richting van een heroriëntatie op meer intern gericht crisismanagement. Dan hadden andere kandidaatleden juist veel meer voor de hand gelegen. Het valt op dat de kandidaten allen een soort cordon sanitaire (bufferzone) vormen voor de Duitse Bondsrepubliek. De VS waren aanvankelijk helemaal niet zo happig op uitbreiding van de NAVO en de ommezwaai, die president Clinton in dit opzicht heeft gemaakt, kan dan ook eerder gezien worden als een toegeving aan een belangrijke Duitse wens. Deze is verwoord door de Duitse minister van defensie Rühe: “De openstelling van het bondgenootschap naar het oosten komt overeen met de vitale belangen van Duitsland. Men hoeft geen strategisch genie te zijn om dit te begrijpen. Een blik op de landkaart is genoeg.” Door toe te geven aan deze Duitse wens, werd opnieuw verhinderd dat de Bondsrepubliek een zelfstandige militaire politiek zou gaan voeren.
De Amerikaanse strategie
Voor de VS is er een ander voordeel in het geding dat wellicht hun ommezwaai helpt te verklaren: een aanzienlijke uitbreiding van de markt voor de produkten van de Amerikaanse defensie-industrie. De nieuwe vraag wordt veroorzaakt door de voor het NAVO-lidmaatschap vereiste modernisering van de Oosteuropese strijdkrachten. Dit zal in het voordeel van de VS uitwerken, omdat de gefragmenteerde Europese wapenindustrie nauwelijks weerwerk kan geven tegen de op steeds grotere schaal opererende Amerikaanse conglomeraten. De tot nog toe bekende contracten in wording zijn dan ook grotendeels afgesloten met Amerikaanse bedrijven. In de VS wordt een lobby voor uitbreiding van de NAVO geleid door Bruce Jackson, een van de topmanagers van de wapenfabrikant Lockheed Martin.
Het grote dilemma bij de NAVO-uitbreiding zien wij in een wat ander licht dan Everts. Het dilemma bestaat in zijn ogen uit de moeilijkheid om twee zaken te combineren: enerzijds de behoefte aan collectieve defensie (bestaande zowel bij de NAVO als bij de kandidaatleden), anderzijds de noodzaak van collectieve veiligheid (aan bezwaren van Rusland tegemoet komen). Volgens ons gaat het vanuit het Amerikaanse belang eerder om een tamelijk klassieke vorm van evenwichtspolitiek. Enerzijds moeten de Duitsers binnenboord gehouden worden om een zelfstandige Europese defensie te voorkomen, anderzijds moet Rusland niet zodanig worden getergd dat het wild om zich heen gaat slaan. Bovendien mag de uitbreiding niet al te veel kosten.
Die strategie komt ook tot uiting in de af en toe door de Amerikanen geuite wens dat de Europese Unie het mogelijk moet maken voor de Oosteuropese staten om sneller lid te worden, als alternatief voor het NAVO-lidmaatschap. Een dergelijke uitbreiding zou de kosten van de integratie van de Oosteuropese staten in de door de VS beheerste wereldmarkt bij de rijke Westeuropese staten deponeren. Een uitgebreide en economisch verzwakte Europese Unie is het gevolg, in militair opzicht afhankelijk van de VS: dat moet ongeveer de visie van de Amerikaanse strategen zijn.
Vier modellen
Vanuit het in de nota geschetste dilemma komt de studie tot vier modellen, waarbij onder het vierde model weer twee varianten worden onderscheiden:
1. Behoud van de oude NAVO zonder uitbreiding (in Nederland de positie van Bolkestein, in de VS die van de rechtse critici van Clinton).
2. Omvorming tot een nieuwe NAVO zonder uitbreiding (Everts gaat op deze variant nauwelijks in).
3. Behoud van de oude NAVO met uitbreiding, waarbij Rusland is uitgesloten (volgens Everts de positie van veel westerse politici en natuurlijk ook die van de kandidaatleden, die immers vooral bescherming zoeken tegen Rusland en buurlanden).
4. Omvorming tot een nieuwe NAVO in combinatie met uitbreiding. Daarbij kunnen dan nog twee varianten worden onderscheiden al naar gelang ook Rusland expliciet voor het lidmaatschap wordt uitgenodigd.
Model 4 zonder Rusland is de positie van de Nederlandse regering. Model 4 met Rusland erbij is volgens Everts een logische consequentie uit de omvorming tot een nieuwe NAVO. “Wanneer het de NAVO ernst is met de interne hervorming en met het streven naar een veiligheidsarchitectuur waaraan Rusland deelneemt, dan kan het niet anders of er ontstaat (…) een situatie die zich alleen formeel van een fusie tussen NAVO en OVSE onderscheidt. Op welke gronden zou men Rusland dan nog buiten de NAVO willen houden?”
Dat geldt met name als de nieuwe Rusland-NAVO-Raad goed zou gaan werken. Op het moment dat de notitie geschreven werd, was de overeenkomst daarover nog niet gesloten, maar Everts had er hoge verwachtingen van. “Het laat zich (…) raden, zo kan men doorredeneren, dat belangrijke politieke besluiten niet zozeer in de NAVO, maar in feite in deze Raad zullen vallen.” Inmiddels weten we, om met de Volkskrant te spreken, dat “op het NAVO-hoofdkwartier in Brussel allang is duidelijk gemaakt dat dit een praatclub wordt met weinig macht.”
Het had in zijn redenering voor de hand gelegen dat Everts het perspectief van een Russisch NAVO-lidmaatschap als voorwaarde voor instemming met de NAVO-uitbreiding zou stellen. Immers, een collectief Europees veiligheidsstelsel zonder Rusland lijkt, gezien het gewicht van dit land, moeilijk denkbaar en Everts is overtuigd van de nadelen van uitbreiding zonder zo’n stelsel (nieuwe scheidslijnen, een chauvinistische reactie in Rusland, uitholling van VN en OVSE). Toch trekt hij deze conclusie niet. Hij gaat niet verder dan te stellen dat “toetreding van nieuwe leden eigenlijk alleen te verdedigen is wanneer en in de mate waarin er daadwerkelijk een nieuwe NAVO komt.”
Medeauteur: Kees Kalkman (VD AMOK)
Bronnen:
– De Volkskrant 28.5.1997
– Le Monde Diplomatique, juli 1997
– Analyse und Kritik 3.7.1997 (het citaat van Rühe)
– The Wall Street Journal 8.7.1997
– Die Tageszeitung 9.7.1997 (het citaat van Campbell)
– Ph.P.Everts, Aanpassing en uitbreiding van de NAVO, een studie voor het IKV, 1 mei 1997