Toen minister van buitenlandse zaken van Mierlo in oktober 1994 zijn opzienbarende voorstel deed om een troepenmacht onder het directe gezag van de secretaris-generaal van de VN te plaatsen, brak er in de media een felle discussie uit.
De minister had zich niet mogen uitlaten over dit punt, schreef de een; zijn initiatief was juist toe te juichen, zei een ander. Het kwam blijkbaar bij niemand op om de vraag te stellen of de wereld er beter van zou worden als de VN de beschikking kreeg over zo’n militaire interventiemacht.
Wie garandeert dat zo’n nieuw instrument inderdaad ten behoeve van een bevolking in nood zal worden ingezet? Bij de huidige machtsposities in de VN zal ook de bestaande besluitvorming gehandhaafd blijven: een door het Westen gedomineerde Veiligheidsraad die de inzet van een VN-strijdmacht aan nauwe banden zal leggen. Dat kan alleen vermeden worden als de secretaris-generaal een mandaat krijgt om de troepen in te zetten waar hij/zij dat nodig acht en dan moet je maar hopen dat deze persoon niet aan de leiband van de rijke landen loopt. Zoals de zaken er nu voorstaan in de VN, kan een VN-‘brandweer’ geen soelaas bieden.
Er hebben zich meer partijen kandidaat gesteld voor de rol van vredeshandhaver: de OVSE, een op de akkoorden van Helsinki gebaseerd los veiligheidsverbond van alle voormalige NAVO- en Warschaupakt-lidstaten dat echter nog in de kinderschoenen staat; de oude West-Europese Unie, die in afzienbare tijd de defensiepoot van de Europese Unie zal vormen; het Noord-Atlantische samenwerkingsverdrag, een voorportaal van de NAVO, waar hoopvolle kandidaat-leden zich kunnen melden.
Geen van deze kandidaten heeft echter de middelen om de functie van VN-deurwaarder te vervullen. Slechts één sollicitant voldoet aan deze voorwaarde: het bejaarde Atlantische genootschap van de NAVO dat, niet geheel toevallig, in een existentiële crisis is geraakt sedert de val van de Berlijnse muur. De Warschaupakt vijand is weggevallen: wat nu? De Amerikaanse senator Lugar had wel een antwoord bij de hand: “De NAVO zal een structuur (moeten) ontwikkelen om buiten het verdragsgebied op te treden of ze zal de tent moeten sluiten” (Out of area or out of business).
De westerse bondgenoten vonden dat blijkbaar ook, want uit de NAVO-besluiten van de afgelopen jaren blijkt dat men zich inderdaad geschikt acht voor een nieuwe rol: die van vredeshandhaver, de gepantserde vuist van de Verenigde Naties. Sommige opiniemakers in het Westen vinden dit een goede zaak. Maar er schuilen grote gevaren in het betrekken van het bondgenootschap bij VN vredesoperaties. Op die gevaren gaat een recent verschenen rapport van twee onafhankelijke onderzoeksbureaus, BASIC (British American Security Information Council) en BITS (Berlin Information Centre for Transatlantic Security) in. Hun conclusie luidt als volgt: “Het debat over vredeshandhaving is niet langer een debat over de vraag hoe de belangrijke militaire machten de internationale vrede het best kunnen dienen. Het is veeleer een debat geworden over strijdige nationale belangen en hoe deze het beste in de inter-institutionele belangenconflicten kunnen worden uitgespeeld.”
De basis van deze conclusie wordt gevormd door een niet openbaar gemaakt beleidsdocument, MC 327, dat vorig jaar augustus is aangenomen in het Military Committee van de NAVO. In dit comité worden plannen opgezet die dienen als richtlijn voor de geïntegreerde militaire bevelsstructuur van de NAVO. Het document, NATO Military Planning for Peace Support Operations, geeft aan hoe de alliantie haar eigen rol in het kader van VN vredesoperaties ziet.
Uit de BASIC-publikatie blijkt dat deze visie zeer verstrekkend is. In essentie is de NAVO in de toekomst bereid om overal ter wereld buiten het traditionele verdragsgebied op te treden. Maar dat zal niet gebeuren op de manier waarop vele aanhangers van de VN interventie-gedachte zich het hadden voorgesteld.
Om te beginnen wordt het militaire apparaat van de NAVO alleen ingeschakeld als de lidstaten bereid zijn om in te grijpen in een crisis. Daarin zal niet noodzakelijkerwijs het VN-beleid worden gevoerd. De besluitvorming in de Veiligheidsraad wordt toch al in grote mate geregisseerd door de westerse staten, maar als er onverhoopt ‘ongewenste’ moties worden aangenomen, is het maar de vraag of de NAVO-lidstaten ze zullen uitvoeren. De binnenlandse politieke situatie zal daarbij een doorslaggevende rol spelen.
Soldatenlevens
De lidstaten van de NAVO, de VS voorop, blijken al jarenlang niet bereid om de levens van hun soldaten op grote schaal op het spel te zetten. Dat betekent dat operaties steeds meer worden opgezet op een manier die de risico’s voor de westerse troepen zo klein mogelijk houdt. Dat is het directe gevolg van de snelle berichtgeving via de media en de druk die daardoor vanuit het thuisfront op de politici wordt uitgeoefend om geen risico’s te nemen met de levens van de soldaten. Als gevolg hiervan worden vredesoperaties alleen met grote aarzeling ondernomen. Dat is al gebleken bij de VN-operaties van de laatste jaren en het effect zal nog belangrijker worden zodra het nieuwe NAVO-beleid wordt doorgevoerd.
Deelname van de NAVO aan VN-optredens zal alleen mogelijk zijn onder zeer strenge voorwaarden. Die worden volgens het BASIC-verslag deels door de NAVO-bureaucratie zelf gesteld, maar ook beïnvloed vanuit de Amerikaanse visie op interventie. Die is de laatste tijd aan het veranderen. In een presidentieel beleidsdocument, PDD 25, dat in mei werd bekendgemaakt, werd vastgelegd dat de Amerikaanse regering slechts optreedt in grote vredesafdwingende operaties als het bevel in handen van de VS of een vertrouwde regionale organisatie ligt, zoals de NAVO. Zulke interventies worden volgens het BASIC-paper vooral bekeken uit het oogpunt van mogelijke Amerikaanse militaire slachtoffers. Dit sluit aan op het idee van het Amerikaanse leger dat alle vredesoperaties eigenlijk militaire operaties met een lage intensiteit zijn. Dat is een wezenlijk andere kijk op de zaken dan dat gehanteerd door de staven van het Franse of Britse leger. Die maken wel een duidelijk onderscheid tussen vredehandhavende en vredeafdwingende interventies.
De NAVO kan gemakkelijk zelf de voorwaarden bepalen waaronder ze deelneemt aan VN-operaties, omdat de middelen voor een effectieve interventie grotendeels in handen van de NAVO-lidstaten zijn. Het gaat dan om zaken als luchttransport over grote afstanden, amfibische transportschepen, moderne vliegtuigen uitgerust met precisiewapens, efficiënte verbindingsmiddelen en vooral de mogelijkheid om hoogwaardige inlichtingen te verzamelen (satellietfoto’s en elektronische afluistermiddelen). Door het monopolie van de NAVO over commando- en inlichtingenfaciliteiten worden VN-operaties effectief onder controle van de NAVO gebracht.
Nationale belangen
Het zorgwekkende in het NAVO-document is de manier waarop tegen vredesoperaties wordt aangekeken. Een interventie wordt gezien als een glijdende schaal, met aan de ene kant de vredesmissie en aan de andere militaire operaties. In MC 327 hanteren de NAVO-beleidsmakers dan ook het begrip Peace support operations als een soort mengvorm voor de vredestaken van de VN. Maar tussen de twee hoofdtaken, vredeshandhaving (peacekeeping) en vredesafdwinging (peace enforcement) bestaat voor de VN een strenge en essentiële scheiding. Het belangrijkste verschil tussen de twee is dat in het eerste geval wordt opgetreden met toestemming van de strijdende partijen, in het tweede eventueel zonder. Zo is de VN-operatie in voormalig Joegoslavië gebaseerd op een resolutie aangenomen in de Veiligheidsraad, die het heeft over ‘vredeshandhaving,’ terwijl bij de operatie tegen Irak in de Golfoorlog de vrede werd afgedwongen. In Joegoslavië is er grote spanning tussen de militaire NAVO-top en de VN-bevelhebbers, zoals al verschillende keren is gebleken. De eerste wil een veel ruimer mandaat om haar militaire apparaat in te zetten, terwijl de VN-commandant, generaal Rose, al vele malen erop heeft gewezen dat de VN-vredesmacht er niet is om oorlog te voeren. Een dominante rol van de NAVO in VN-operaties leidt dan ook onvermijdelijk tot een bellifisering van de vredesmissies van de VN.
Toch is het misleidend om de conflicten tussen de NAVO en VN louter voor te stellen als een soort concurrentie tussen twee internationale organen. Het gaat eerder om een strijd tussen secondanten, met op de achtergrond de nationale staten die proberen de internationale organen voor hun eigen nationale belangen te gebruiken. De VS is nog altijd in staat om belangrijke invloed in de NAVO uit te oefenen. Tegelijkertijd is ze druk bezig zich terug te trekken uit die organisatie, door het reduceren van haar aanwezigheid in Europa. Dat weerhoudt de regering-Clinton er niet van een poging te doen om in voormalig Joegoslavië haar zin door te drijven via de NAVO. Rusland, Frankrijk en Groot-Brittannië gebruiken de Veiligheidsraad om deze Amerikaanse manoeuvres enigszins te neutraliseren en hun eigen nationale doeleinden te bewerkstelligen.
Zo is er een NAVO interventie-instrument aan het ontstaan dat alleen gebruikt zal worden ter ondersteuning van VN-vredesoperaties als het de westerse staten zo uitkomt. Crises in landen waar geen belangen van NAVO-lidstaten in het geding zijn zullen eenvoudigweg worden genegeerd, overgelaten aan andere organisaties die geen middelen hebben om op te treden, of met minimale middelen worden benaderd. Het fiasco in Rwanda was daar een voorproefje van.
De VN krijgt in plaats van de gewenste eigen vredesmacht een privé-beveiligingsbedrijf, genaamd NAVO, dat alleen reageert op het alarm als de leidende aandeelhouders bellen.
Bron:
– NATO, peacekeeping, and the United Nations BASIC/BITS; Report 94.1
VD AMOK