Betekent de overeenkomst over het conflict in het voormalige Joegoslavië die in Dayton is gesloten een definitief keerpunt in deze bloedige burgeroorlog? Veel commentatoren suggereren dat krachtdadig NAVO-optreden heeft geleid tot een ommekeer. Karel Koster analyseert ‘Dayton’ aan de hand van de tekst van de overeenkomst en in het licht van het verloop van de strijd in de afgelopen periode.
Het Dayton-akkoord lijkt een einde te hebben gemaakt aan het bloedige conflict in Bosnië-Hercegovina. Door krachtdadig optreden zou de door de VS gedomineerde NAVO een oplossing hebben afgedwongen. Maar na vier jaar bloedige burgeroorlog is het nog de vraag of de wapenstilstand in Bosnië ook tot politieke oplossingen zal leiden. Het nu gesloten verdrag legitimeert etnische scheidslijnen die door de burgeroorlog zijn veroorzaakt en zet de Verenigde Naties op een zijspoor. Dit zijn gevaarlijke precedenten voor toekomstige etnische conflicten.
De bommenregen op de Bosnische Serviërs heeft de indruk gewekt dat burgeroorlogen kunnen worden opgelost met een flinke scheut militair geweld. De NAVO heeft kans gezien zichzelf een nieuwe bestaansreden te verschaffen. Inderdaad heeft in de Nederlandse publieke opinie het idee postgevat als zouden de bombardementen het Dayton-verdrag tot stand hebben gebracht. Maar het feit dat twee gebeurtenissen in de tijd samenvallen betekent nog niet dat er een oorzakelijk verband tussen bestaat. De basis van het verdrag is de etnische verdeling van Bosnië: de voorbereidingen daartoe zijn al veel eerder dan de bombardementen getroffen. De sleutel voor de wapenstilstand lag in de handen van de presidenten van Kroatië en (klein-) Joegoslavië: Tudjman en Milosevic. Beslissend was het tot stand komen van een deal tussen deze beide heren waarbij Milosevic de Bosnische Serviërs in de steek liet. De eerste indicatie daarvoor was de moeiteloze verovering van West-Slavonië door het Kroatische leger in mei 1995. De doorslag gaf de val van de Krajina (het vooral door Kroatische Serviërs bewoonde deel van Kroatië) en de verdrijving van tienduizenden Kroatische en Bosnische Serviërs in augustus en september. Deze operatie van het Kroatische leger en de daaropvolgende in Bosnië werden nauwelijks tegengewerkt door het Joegoslavische leger. Er zijn zelfs sterke aanwijzingen dat de Bosnisch-Servische eenheden op beslissende ogenblikken bevel kregen om goed verdedigbare stellingen te ontruimen en terug te trekken. Dat was mogelijk omdat een belangrijk deel van de commandostructuur van de Bosnische Serviërs in handen was van Milosevic-gezinde militairen.
De inname van de enclaves Srebenica en Zepa in de tussenliggende periode (juli) was een poging van de Bosnische Serviërs om de etnische verdeling van Bosnië alvast voor te bereiden. Zo’n ‘opruiming’ van plekken die alleen maar lastig zouden zijn in de onderhandelingen, kwam alle partijen, inclusief de VN, goed uit. De Britten en Fransen, maar in ieder geval de Amerikanen, moeten via hun elektronische en optische verkenningsmiddelen ruim van te voren hebben geweten van de Bosnisch-Servische plannen. (1) De westerse landen wilden niet ingrijpen maar gebruikten de gebeurtenissen in Srebenica om de publieke opinie rijp te maken voor het militair optreden van de NAVO. Dat ingrijpen ondersteunde de aanvalsoperaties van het Kroatische en Bosnische regeringsleger, maar was niet doorslaggevend voor hun overwinningen. Van veel groter belang was het besluit van Milosevic, in een veel eerder stadium, om geen steun te geven aan de Karadzic-vleugel van de Bosnische Serviërs en zo hun militaire kracht te verzwakken. Dat legde de grondslag voor de nederlaag van de Bosnische Serviërs en hun bereidheid om tot een politieke overeenkomst te komen. Een beslissend moment in dit proces was de schriftelijke volmacht die door Karadzic en Mladic aan Milosevic werd gegeven om namens hen te onderhandelen, vóór de NAVO-bombardementen. (2)
In laatste instantie berust het Dayton-verdrag op de afspraken tussen Tudjman en Milosevic om Bosnië te verdelen. Izetbegovic wist dit en is hiermee slechts onder Amerikaanse druk akkoord gegaan. Die druk kon alleen succes hebben vanwege de beloftes die gemaakt zijn door de Amerikanen om het Bosnische leger verder te bewapenen en op te leiden. Maar die afspraak is tevens een in het verdrag ingebouwde tijdbom. Er valt wel meer op te merken over het verdrag. Een door het onafhankelijke Brits-Amerikaanse onderzoeksbureau BASIC (British American Security Information Council) gemaakte studie vestigt de aandacht op een aantal zwakke punten. (3)
Tegenspraak
Er is een tegenspraak tussen het militaire en het civiele deel van het verdrag. De door de NAVO geleide Implementation Force (IFOR) heeft de militaire taak om de partijen te scheiden, desnoods onder dwang. Maar de civiele wederopbouw is versplinterd over een groot aantal internationale organisaties. Zo moeten de verkiezingen plaatsvinden onder toezicht van de OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa), een internationale politiemacht wordt opgezet door de VN, hulpverlening bij de terugkeer van vluchtelingen ligt bij de UNHCR, toezicht op de handhaving van de mensenrechten bij een Kamer voor de Mensenrechten die deels door Europese Raad wordt bemenst enz.
Dit alles moet worden gecoördineerd door Carl Bildt, die Hoge Vertegenwoordiger wordt van de recentelijk ingestelde Vredestoepassingsraad.
De twee machinerieën zijn echter gescheiden: De militaire operatie van de NAVO zal gebonden worden aan een strikt mandaat. Dat blijkt uit een door BASIC aangehaalde uitspraak van de Amerikaanse Minister van Defensie Perry, die de Senaatscommissie voor Buitenlandse Zaken op 1 december vertelde dat “De militaire taken van IFOR….veel beperkter zijn dan in de Dayton-overeenkomst is vastgesteld”. (4)
Het militaire deel van Dayton (Annex 1A) staat bol van afspraken over de terugtrekking van de strijdkrachten van de partijen, demobilisatie van manschappen en terugtrekking van zware wapens, alles binnen strakke tijdslimieten die kunnen worden afgedwongen door IFOR (Artikel IV). Bovendien worden de partijen geacht alle informatie over hun troepensterkte, versterkte posities, mijnenvelden, luchtafweer stellingen enz. aan IFOR te verstrekken (Artikel V). De IFOR-troepen krijgen vrijwel onbeperkte bewegingsvrijheid over het grondgebied van Bosnië. Als Dayton letterlijk gevolgd zou worden, zouden er al snel confrontaties komen. Maar de uitspraak van Perry wijst erop dat dit niet de bedoeling is. De NAVO-richtlijnen zijn bepalend voor het IFOR-optreden en die zijn blijkbaar niet zo ambitieus.
De terughoudendheid van het Pentagon heeft te maken met de sterke oppositie in het Amerikaanse Congres tegen het uitsturen van Amerikaanse troepen naar Bosnië. Men wil koste wat kost een herhaling van Somalië vermijden. Daar bleken 17 dode Amerikaanse soldaten afdoende om de terugtocht van een zwaargewapende Amerikaanse legermacht te bewerkstelligen. De nadruk ligt nu dus vooral op het beschermen van de eigen troepen.
Civiele mandaat
Aan de andere kant zal het civiele mandaat helemaal niet worden afgedwongen. In het desbetreffende artikel van Annex 10 van het verdrag staat expliciet dat de Hoge Vertegenwoordiger geen enkele zeggenschap over IFOR heeft en alleen politiek-militaire adviezen mag geven aan een op te zetten Gezamenlijke Militaire Commissie.
Ondanks deze beperkingen moet de Hoge Vertegenwoordiger de verschillende wederopbouwtaken zien te coördineren. Een van de zwaarste afspraken betreft het houden van verkiezingen binnen 6 tot 9 maanden na de inwerkingtreding van het verdrag. Bildts werk heeft inmiddels ernstige vertragingen opgelopen door het ontbreken van voldoende financiële middelen.
De zes maanden zijn belangrijk, omdat ze parallel lopen aan een ander, militair deel van de overeenkomst, Annex IB. Daarin staat dat er gedurende dezelfde periode geen zware wapens mogen worden geïmporteerd door de partijen (dit geldt ook voor de buurstaten Servië en Kroatië). Als er in die tijd geen onderlinge overeenkomst wordt bereikt over de bewapening van de diverse strijdkrachten, dan stelt het verdrag een verdeelsleutel vast volgens welk de Bosnische Serviërs eenderde van het aan Bosnië toegewezen aantal zware wapensystemen zullen krijgen, terwijl de Federatie van de Bosnische regering en Bosnische Kroaten de andere tweederde mag gebruiken.
Dit is misschien wel het gevaarlijkste deel van de overeenkomst. BASIC stelt dat hier de weg wordt geopend voor een nieuwe wapenwedloop in de regio. De Amerikaanse regering heeft al aangekondigd dat zij de Bosnische regering zullen bewapenen als de Bosnische Serviërs niet ontwapenen.
Aan de civiele kant is er dus een scala van niet-afdwingbare en ambitieuze plannen, gebonden aan een strak tijdschema, voor de wederopbouw van een democratische staat. De financiering daarvoor (7,8 miljard gulden over de komende drie jaar) is nog niet geregeld.
Tegelijkertijd wordt de wapenstilstandslijn waar de gevechten eind 1995 ophielden grotendeels bevroren door de 60.000 IFOR-troepen, terwijl de mogelijkheid van een nieuwe wapenwedloop tussen de partijen alvast wordt ingebouwd. De verantwoordelijkheid voor wetshandhaving (en dus ook toezicht op de terugkeer van vluchtelingen naar hun oorspronkelijke woonplaatsen) blijft in de handen van de bestaande politiemachten. (5)
Tenslotte wijst BASIC in haar rapport op nog een aantal zaken:
– Het niet noemen van de ‘Republiek Hertza-Bosna’ (de staat van de Bosnische Kroaten) in de overeenkomst; zoals bekend is het goed mogelijk dat er een nieuw conflict ontstaat tussen deze extreem-rechtse Bosnische Kroaten en de Bosnische regering. Een veeg teken in dit opzicht is het gebrek aan vooruitgang bij de integratie van de Kroatische – en moslim-stadsdelen van Mostar, een verdeelde stad in het zuiden van Bosnië.
– De beperkte bevoegdheden van de in te stellen internationale politiemacht: deze kan alleen toezicht houden op het optreden van de plaatselijke politiemachten.
– Het dubbelzinnige gebruik van het woord ‘partijen’ op verschillende plekken in het verdrag, zodat niet duidelijk is wie ermee bedoeld worden.
– De mogelijkheid dat allerlei burgermilities die eigenlijk moeten worden gedemobiliseerd worden gerekruteerd voor de verschillende politiemachten.
– De mogelijkheid dat buitenlandse troepen die het land moeten verlaten gewoon weer terugkeren, hetgeen mogelijk is volgens het verdrag. De Amerikaanse regering heeft reeds haar bezorgdheid geuit over de blijvende aanwezigheid van moslim-milities uit het Midden-Oosten.
– De weigering van de NAVO om haar inlichtingen te delen met niet-NAVO organen kan leiden tot onplezierige verrassingen voor het civiele deel van de vredesoperatie.
Het is niet moeilijk om de overeenkomst van kritiek te voorzien. Maar het verdrag heeft nu eenmaal de pretentie om vrede te sluiten en het is nodig om de vele onvolkomenheden aan een publiek debat te onderwerpen. Dat is voor Nederland des te meer zo nu er weer Nederlandse troepen zijn uitgestuurd, uitgerekend naar het Bosnisch-Kroatische deel van Bosnië. Er zijn veel gevaren verbonden aan die uitzending, die veel weg heeft van een Wiedergutmachung na het falen van Dutchbat in Srebenica. De militaire pers staat vol met ronkende verhalen over Nederlandse soldaten die eindelijk hun wapens mogen gebruiken en dat ook zullen doen indien nodig. Daarmee wordt dezelfde stompzinnige logica gevolgd als rond het tot stand komen van het Dayton-akkoord. Als er politieke problemen zijn kunnen die door wat bommen wel worden opgelost. Wederom worden er nauwelijks kritische vragen gesteld in de Nederlandse politiek. Het lijkt wenselijk om de NAVO-propagandamachine even te negeren en enkele kritische noten te kraken over de nieuwe NAVO-avonturen op de Balkan.
Noten:
1. In BASIC Reports nr. 47 schrijft de journalist Andreas Zumach dat drie weken voor de aanval op Srbrenica de plannen daarvoor al in handen van Amerikaanse inlichtingendiensten waren. Zumach zou inzage hebben gehad in de uitgetikte versies van de afgeluisterde gesprekken hierover tussen generaal Mladic van het Bosnisch-Servische leger en generaal Pericic, chef-staf van het Servische leger.
2. In een interview met NRC Handelsblad (25 januari 1996) wordt dit bevestigd door de Amerikaanse onderhandelaar Holbrooke.
3. Zie BASIC Paper 14: Review of the Dayton Accords, 11 december 1995.
4. Zie hiervoor Hearing of the Senate Foreign Relations Committe on US ground forces in Bosnia; 1 december 1995, Transcript Federal News Service Washington D.C.
5. Er worden ook een aantal gebieden langs de scheidslijn uitgewisseld. De economische consequenties hiervan zijn nadelig voor de Bosnische Serviërs. Voor een opsomming hiervan zie “Who gets what” (Asim Metiljovic) in War Report nov/dec 1995.
VD AMOK