In delen van voormalig Joegoslavië ontstond er in februari een wankele wapenstilstand. Dit staakt-het-vuren was geenszins algemeen en bood op zichzelf geen oplossing voor de problemen die ten grondslag liggen aan het conflict.
Toch verwelkomde iedereen de tijdelijke rust rond Sarajevo. Maar ophouden met schieten is iets heel anders als permanente vrede. Daarom loont het de moeite om een nadere blik te werpen op de recente politieke ontwikkelingen. De eerste aanzetten tot een wijziging in de situatie werden in de vroege winter al zichtbaar. Franse en Britse politici zeiden openlijk dat het moment voor een terugtocht van hun VN-detachementen dichterbij kwam. De VN-commandanten te velde schroomden niet langer om openlijk kritiek op hun bazen uit te oefenen: geef ons de middelen om de vrede te handhaven of trek ons terug, zeiden zij. Zij leken ook de zin van de humanitaire operatie in twijfel te trekken. Voor westerse leiders stond nog een ander essentieel belang op het spel: de geloofwaardigheid van de NAVO, die in de zomer van 1993 immers al diverse keren met ingrijpen had gedreigd. Op de NAVO-top halverwege januari werd dat dreigement nogmaals herhaald.
Maar hoe groot was die verandering in werkelijkheid? Het beleid van de westerse machten in de afgelopen jaren had een centrale leidraad: het conflict moest binnen de perken worden gehouden. Elk risico van uitbreiding van de oorlog werd actief tegengegaan. Dit was de reden om de regionale machten (Griekenland, Turkije) zoveel mogelijk buiten de VN-operatie ter plekke te houden en om tijdig vredessoldaten in gevoelige gebieden, zoals Macedonië, te stationeren. Deze politiek gold even hard binnen de grenzen van Bosnië en Kroatië. Sancties dienden om economische druk uit te oefenen op Servië dat werd gezien als de hoofdveroorzaker van de oorlog. Een wapenembargo zou helpen om de oorlog binnen de perken te houden. Er werd echter niet actief ingegrepen in de oorlogvoering. In plaats daarvan werd een humanitaire operatie op touw gezet die de voedselvoorziening voor grote aantallen mensen moest garanderen. De daarvoor benodigde konvooien werden deels beschermd door troepen van de VN-macht ter plekke, UNPROFOR. Binnen dit raamwerk heeft de oorlog zo’n anderhalf jaar gewoed: tienduizenden mensen stierven, honderdduizenden burgers werden verdreven uit hun woningen door systematische golven van het fascistische proces van etnische zuivering. De westerse regeringen bleven verder in principe afzijdig (behoudens het vliegverbod boven Bosnië, dat voor de oorlogvoerende partijen nauwelijks iets uitmaakte), en bemiddelden via Lord Owen de grotendeels zinloze vredesbesprekingen in Genève. Het geheel van deze buitenlandse politiek moest wel in een vlot humanitair jasje worden gestoken. De moderne massamedia eisen een snel reactievermogen van de politici. De beeldvorming rond de oorlog was belangrijk voor zover deze de publieke opinie beïnvloedde en daarmee ook de politici onder druk zette. In de afgelopen winter kwam er een omslag in het westerse beleid. Men stapte van afzijdigheid over op een beleid van zeer beperkte interventie. Die omslag had niets te maken met een plotselinge behoefte om een einde aan de ellende van de burgers van bijvoorbeeld Sarajevo te maken. Op zijn hoogst zou dat een bijprodukt van het nieuwe beleid zijn. Het had meer van doen met de inschatting van de politici dat de regionale burgeroorlog op het punt stond om uit de hand te lopen.
Daar waren een aantal aanwijzingen voor:
• Ten eerste de gevolgen van het sanctiebeleid. De buurlanden zoals Roemenië, Hongarije en Bulgarije toonden zich steeds meer ontstemd over de economische schade die ze ondervonden als gevolg van de sancties die zij tegen Servië in stand moesten houden.
• Ten tweede de toenemende bemoeienis van Kroatië met de oorlog in Bosnië. Dit was een gevolg van de serie nederlagen die de Bosnische Kroaten in verbitterde gevechten in Centraal-Bosnië hadden geleden in het afgelopen halfjaar.
• Ten derde het gewijzigde internationale politieke klimaat. Tot december hadden de VS en Rusland zich ver van de conflicten gehouden. Althans: ze namen geen speciale positie in in de VN-operatie. Dit met uitzondering van de Amerikaanse steun in de rug voor de Bosnische regering van Izetbegovic, die openlijk werd aangemoedigd om de oorlog voort te zetten, ook als de situatie op het slagveld zou verslechteren.
De gebeurtenissen rond het ultimatum van de NAVO hebben duidelijk gemaakt dat de VS en Rusland een zeer bewuste stap in de richting van bemoeienis met de oorlog hebben gemaakt. Door dat te doen, maakten ze wederom duidelijk dat er niets zou gebeuren zonder hun goedkeuring.
Het via de NAVO gespeelde spel rond het ultimatum was een mengeling van bluf en ernst. De grenzen van wat mogelijk was, waren immers duidelijk:
• Bombardementen zouden eenzijdig zijn, want alleen tegen Serviërs gericht. De aanvoer van voedsel zou worden stopgezet, terwijl er gebombardeerd werd. Represailles tegen de VN-troepen konden ook niet uitblijven.
• De bombardementen zouden militair-technisch niet werken, omdat er tegenmaatregelen konden worden genomen: kanonnen ingraven, verliezen vervangen en lichte wapens (mortieren) inzetten die gemakkelijker konden worden verborgen voor de luchtverkenners van de NAVO.
• Tenslotte, en dat was het ergste, zou er geen enkel politiek doel worden gediend door bombardementen. De veronderstelling dat de Serviërs door luchtbombardementen zouden ophouden met de beschieting van Sarajevo was absurd. Dat zouden ze alleen doen als ze een grote militaire nederlaag zouden lijden. Zo’n nederlaag kon alleen door een grondoorlog worden afgedwongen en niet door luchtaanvallen. Dit alles negeerde bovendien de oorlog tussen de Bosnische Kroaten en de Bosnische regering die in volle gang was in het centrum van Bosnië.
De westerse beleidsmakers moeten dit alles zeer goed geweten hebben: bekend is dat het moeizaam tot stand gekomen ‘ultimatum’ (het woord werd niet gebruikt) zeer broos was, vanwege grote verdeeldheid in de NAVO.
De conclusie van dit alles is dan ook dat niet zozeer de militaire operatie als wel het dreigen daarmee van belang was. Daardoor werden weer politieke condities geschapen voor het optreden van de Britse bevelhebber generaal Rose en het handige diplomatieke voetenwerk van de Russische onderhandelaar Churkin.
De Russische interventie, die zorgde voor de Servische aftocht rondom Sarajevo, was dan ook vrijwel zeker geen verrassing. Vermoedelijk had het bezoek van de Britse premier Major aan Moskou vlak voor het bekend worden van het Russische aanbod, hier het een en ander mee te maken.
Het door de VS en Rusland geschapen evenwicht heeft een broos karakter. De oorlog gaat in sommige delen van Bosnië gewoon door. De door Amerikaanse druk tot stand gekomen Moslim-Kroatische federatie, die weer druk uitoefent op de Serviërs om ook mee te doen, is zeer wankel. De haat tussen Kroaten en moslims is niet van vandaag of gisteren, en etnische zuiveringen van moslims uit West-Mostar door de Kroaten gingen tot voor kort gewoon door.
Om de Serviërs te dwingen in te stemmen met het confederatie-plan worden de sancties tegen klein-Joegoslavië onverkort gehandhaafd. VN-troepen worden als een soort breekijzer gebruikt en gaan in zoveel mogelijk plekken in Bosnië no go-zones creëren. Immers, in elk gebied waar VN-troepen worden neergezet kan er luchtsteun worden ingeroepen. Zo kunnen de operaties van de strijdende legers systematisch worden ingeperkt. In de afgedwongen gevechtspauzes kan er dan onderhandeld worden en kunnen de strijdende partijen worden gescheiden. Gebleken is dat dit proces afhankelijk is van gecombineerde politieke druk uitgeoefend door de VS en Rusland. Begin april bleek echter ook dat die druk nog steeds onderhevig is aan de oorspronkelijke beperking. De VS zullen geen troepen sturen voordat er een volledig bestand is. De Russen zullen geen maximale druk uitoefenen op Milosevic, tenzij het Westen de Bosnische regering dwingt om tot een staakt-het-vuren te komen langs de bestaande frontlinies.
Dit laatste is iets wat de regering van Bosnië juist niet wil. Ze begon na het bereiken van de overeenkomst met Kroatië direkt de daardoor vrijgekomen troepen te verplaatsen en aanvallen uit te voeren op diverse plekken in centraal en noordelijk Bosnië. De Bosnische Serviërs sloegen onmiddellijk terug door een offensief in het oosten te beginnen bij Gorazde. Misschien is het de bedoeling van de VS om de Bosnische regering een kans te geven om een deel van Bosnië terug te veroveren. In dat geval zullen de gevechten doorgaan totdat beide partijen er genoeg van krijgen of de frontlijn zich stabiliseert. Er zit een inherente dubbelzinnigheid in de jongste westerse bemoeienissen: gaat het confederatieplan door, dan valt er misschien een nieuwe politieke constellatie op te bouwen. Gaat het mis, dan wordt de militaire situatie min of meer ‘bevroren,’ Bosnië wordt de facto verdeeld en een situatie vergelijkbaar met Cyprus komt tot stand.
In beide gevallen zou de centrale westerse doelstelling — isolering van het probleem — worden bereikt. Dat kon echter wel eens een ernstige misrekening blijken te zijn. In het zuiden is er een explosieve situatie ontstaan onder de Albanese minderheden in Kosovo (Servië) en Macedonië. Er zijn tekenen dat de Albanese minderheid in Macedonië sterk aan het radicaliseren is en aansluiting wil bij Albanië. Tegelijkertijd voert de Griekse regering met haar economische embargo de externe druk op Macedonië op. Als de Albanezen in dat land in opstand komen, zal het naburige Kosovo er niet buiten blijven. In dat geval valt te vrezen dat het ene Balkanland na het andere zich in de strijd zal mengen.
VD AMOK